3. Европейският съюз


 

До ЕЕА понятието "Европейски съюз" се употребява преди всичко като обобщаваща идея, която очертава рамката за развитие на сътрудничеството между държавите-членки в областта на външната политика и отбраната.

Постепенно под "Европейски съюз" започва да се разбира не толкова простото политическо сътрудничество, което протича успоредно с интеграцията в ЕИО, колкото сътрудничеството, което се очертава в резултат на развитието на интеграционните процеси в областта на икономиката. Понятието все още не е изпълнено с конкретно и изчерпателно съдържание, но именно липсата на точност и яснота го прави привлекателно или поне приемливо за всички участници в интеграционния процес според техните собствени представи и позволява развитието на различни идеи за бъдещото политическо сътрудничество в Западна Европа.

Освен това понятието "Европейският съюз" запазва и значението си от първите следвоенни години на символ на движението напред, като постепенно неговото изграждане става и основната цел на икономическата и политическата интеграция на държавите от Западна Европа. Изграждането на Съюза става основна задача на Европейската общност, макар през цялото това време понятието Европейски съюз да остава неопределено. Преамбюлът на Римския договор говори за "Съюз" между народите в Европа, както и преамбюла на ЕЕА, който посочва изграждането на ЕС като основна цел на Европейската интеграция, но реално нито един документ не говори за компетенциите или структурата на ЕС, постепенно става ясно,че членството в него е ограничено за страни, които са европейски, с либерални демокрации и пазарни системи. Така ЕЕА не създава Съюза, но начертава насоките за осъществяване на идеята, като за първи път се налага схемата на “стълбовете” с изграждането на нормативната основа на Европейското политическо сътрудничество.

Едва в Маастрихтския договор страните-членки на Общността дефинират "Европейския съюз" и очертават неговите задачи, като по този начин основаването на ЕС в Маастрихт става началната точка на неговото политическо и институционално развитие.

 

3.1.

Политическо развитие на Европейския съюз

 

Един от крайъгълните камъни на продължаващата днес интеграция е ЕЕА от 1986 год., чиято основна цел е доизграждането на Общ пазар. Този акт определя Единния пазар като пространство без вътрешни граници, което осигурява свободно движение на стоки, лица, услуги и капитали. Неговото изграждане става основа на сътрудничество в областта на институционалното изграждане на ЕС и постепенното формиране на общи политики в области, които дотогава интеграцията не е засегнала като сигурността и отбраната. Според ЕЕА Общността следва да изгради Единния пазар до 31 декември 1992 год[1].

ЕЕА официално постави трите европейски общности в центъра на търсенето на европейското единство, като Европейският съвет е признат за най-върховна институция. Актът реформира процеса на вземане на решения, заложен в трите основополагащи договора.

Промените, които се отнасят до Римския договор за ЕИО и които имат сериозни политически последствия за държавите-членки са свързани с промяна на броя на гласовете в Съвета на министрите, която да позволи гласуване с мнозинство. За пръв път се предлага и създава механизъм за сътрудничество по законодателни въпроси между Съвета на министрите и Европейския парламент, който става основа за бъдещото политическо сътрудничество между държавите членки. Създава се и Съд от първа инстанция към Европейския съд, който да разглежда определена категория дела на физически лица, което поставя началото на политическото сътрудничество на европейските държави за изграждане на една нова Европа - на гражданите.

ЕЕА въвежда нови членове в Римския договор, касаещи макроикономическата политика, което се приема за индикатор, че съществува необходимост от осигуряването на конвергентност на икономическата и паричната политика, както и модифицира членовете, отнасящи се до социалната политика.

Той отделя внимание на повишаване на иновационната дейност, което намира израз в икономическото и социалното сближаване. Регионалното развитие и намаляването на несъответствията в регионите, които преди са разглеждани като тема само в преамбюла на Римския договор, сега са преместени в основната част на изменения договор. Въведени са и текстове, на базата на които през 1988 е реформиран бюджета на Европейския съюз, в резултат на което рязко нарастват вноските, заделяни за структурните фондове.

EEА прехвърля тежестта на властта от националните правителства на ЕО. Това по същество означава прехвърляне на национален суверенитет на наднационални институции, като основната цел на това действие е изграждането на Валутен съюз.

Политическата воля на националните елити се оказва решаваща за преодоляването на "евросклерозата" (1974-1984) и дава тласък на развитието на интеграцията на един по-висок етап, на "евроактивизма" (1985-1992) по време на който продължава изграждането на ИВС, а успоредно с това и на политически съюз, придобил завършен вид в Договора от Маастрихт. Издигането на политическото обединение в ЕО на по-високо равнище прави значително по-трудно постигането на съгласие между всички участници в процеса[2]. Това обединение изисква реформа на институциите на ЕО и въвеждане на федерални елементи, като единствена възможност за задоволително решаване на проблемите. Институционното укрепване на ЕО е необходимо, колкото за "привързване" на обединена Германия, толкова и за да може Общността да изпълни ролята си на полюс на привличане по отношение на привличане на страните от ЦИЕ.

Много скоро след началото на икономическите и политическите реформи на държавите от бившия социалистически лагер, техният стремеж към връщане в европейското семейство прави осезаема перспективата за ново, източно, разширяване на ЕО. Количеството на евентуалните кандидати е такова, че придобива качествено ново измерение, и става още един аргумент в полза на институционните реформи на ЕО.

През април 1990 година, Европейският съвет в Дъблин взима решение за обединението на Германия. Това разширение е осъществено на 3 октомври 1990 г. с обединяването на на ГДР и ГФР “за една нощ”. Това е най- скъпото разширение, при което само до 2000 г. за преодоляване на последиците от разделянето са изразходвани приблизително 950 милиарда марки.

Разбира се, новите изисквания и очаквания поставят началото на един нов подход: подходът на дървото, според който от стеблото на общата юридическа основа се разклоняват отделните политики, всяка от тях със своите специфични разпоредби и инструментариум.

Договорът за Европейския съюз се подписва на 7 февруари 1992 година и влиза в сила на 1 ноември 1993 година и се счита за най-реформиращия Римските договори документ. Структурата на договора образно се оприличава в литературата на гръцки храм, изграден на "три основни стълба"[3]. Тези три "стълба" колективно се наричат Европейски съюз[4].

"Покривът" се съдържа в общите текстове, в които се поставят основните цели на съюза.

Първият "стълб", който обхваща трите икономически общности, е един от най-важните стълбове на ЕС. ДЕС въвежда два много важни принципа, които дотогава не са намерили място в общностните договори: принципа на субсидиарността и европейското гражданство, като гражданите имат свободата да се ползват от правата, установени с ДЕС. Едно от най-важните права е свързано с възможността гражданите да живеят и работят на територията на Съюза, без никакви ограничения. Гражданите на Съюза могат да упражняват правото си на глас и да се кандидатират за членове на ЕП и в местните избори, отново без да се подлагат на някакви ограничения.

Вторият "стълб" - Общата политика в областта на външните отношения и сигурността (ОПОВОС), обхваща всички сфери на външната политика и политиката на сигурност, включително оформянето на обща политика на сигурност, която да доведе до обща защита на териториите на Съюза. Този стълб обхваща принципа на систематичното сътрудничество, съвместните акции и изграждането на Европейски стълб на НАТО. Така на практика сигурността присъства в политическия дневен ред на Съюза.

Третият "стълб" - сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи (СОПВР), обхваща съвместното формиране на общи позиции по отношение на имиграционната политика, борбата с тероризма и трафика на наркотици и редица други политики, по които страните-членки имат общ интерес за съвместно сътрудничество.

И накрая, основата на "храма" детайлизира сътрудничеството със съществуващите европейски договори, ратификации и др.

Политологическият анализ на Договора показва, че той става пресечната точка на две тенденции в развитието на европейското обединение в рамките на ЕО/ЕС.

Първата тенденция е тази на разширяване и задълбочаване на интеграцията[5]. Продукт на напредъка в интеграцията и на географското разширение на ЕО/ЕС е другата тенденция, очертала се в Маастрихт: необходимостта от намирането на различни формули за диференциране и интеграция, дължаща се все по-трудното единно движение напред[6].

Принципът на субсидиарността стои на границите на двете тенденции. От една страна, той представлява стремеж за постигане на по-голяма степен на ефективност на управлението и към изграждане в ЕС на ясна федерална структура. От друга страна, отразява опасенията на дванадесетте от прекомерна намеса на ЕО/ЕС в живота на държавите-членки или опит за връщане на компетенции от Брюксел към националните столици.

Договорът разширява процеса на интеграция, който не се състои вече само от икономически аспекти и не се простира само в рамките на трите Общности, създадени през 50-те години, а съдържа и редица политически елементи - външната политика, сигурността, сътрудничеството в областта на правосъдието и външните работи.

От политическа гледна точка интерес представляват някои от основните постановки на Договора, потвърждаващи горепосочената теза:

- поемане на отговорност от страна на Общността за постигане на икономически и валутен съюз, включително на единна парична единица, носеща името ЕВРО[7], администрирана от единна независима централна банка;

- развитите на обща политика в областта на външните отношения и сигурността, като пълрвоначално въпросите свързани с тобраната, се отнасят до ЗЕС, чието членство става отворено за всички страни-членки на ЕО;

- въвеждане на съюзно гражданство, определящо правата и задълженията на гражданите на държавите-членки. Това включва свободата на движението, правото на гражданство, правото на гласуване и на кандидатиране на общински и европейски избори и съвместна дипломатическа защита на гражданите на Съюза в трети страни, когато това се налага;

- потвърждаване и разширяване на правомощията на ЕО в такива области като образование и професионално обучение, трансевропейските мрежи, промишлеността, здравеопазването, културата, развитието на сътрудничеството и защита на потребителите;

- създаване на Фонд за сближаване и пренасочване на ресурси от по-богатите към по-бедните страни-членки;

- укрепване на сътрудничеството в областта на законодателството, установяване на единни критерии в областта на имиграционната политика и правото на убежище, и в областта на правосъдието, между полицейските служби при борбата срещу организираната престъпност, тероризма, трафика на наркотици, кражбата на коли и други престъпления, чрез създаване на нова организация - Европол;

- споразумение между 11-те страни-членки[8] за използване на механизмите на ЕО за прилагане на мерките произтичащи от Социалната харта от 1989 година по отношение защитата на здравето и безопасността на работниците, равните възможности и еднаквото отношение и интегрирането на хората, изключени от трудовия пазар;

- институционални промени, включващи разширяване законодателните провомощия на Европейския парламент, увеличаване на мандата на Европейската комисия от четири на пет години и предоставяне на Съда на ЕО на правото да налага глоби на държавите-членки при неизпълнение на решенията му.

Създаването на ЕС не слага край на дебата между привържениците на двете визии за бъдещето на Европа, които продължават да съществуват и до днес. Много е трудно да се определи кой от подходите има превес в действащата правна уредба. Самото съществуване на структурата на "стълбове", наложена от определено малцинство страни-членки се схваща като победа на привържениците на междуправителствения подход. Обратното, включването на разпоредбите на ИВС в общностната рамка се схваща като победа на привържениците на интеграцията.

В същото време не бива да се забравя, че относно правната същност на трите заварени от ДЕС Общности се наложи политическото схващане, че ЕО не са нито държава, нито федерална държава, нито конфедерация[9]. Наистина, въз основа на ДЕС държавите-членки отстъпват още правомощия, но и след този документ продължават да разполагат с достатъчно други собствени правомощия, изразяващи техния суверенитет, поради което ЕС не може да се оприличи на нито една от посочените по-горе политически форми. По тези съображения ЕС се схваща като "съюз на държави", т.е става въпрос за наднационална организация, в която държавите-членки изпълняват съвместно една част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си[10].

Във всички случаи раждането на ЕС не трябва да се разглежда като край на един процес, а само като нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа[11], процес, продължен и в следващите години и документи.

Договорът от Амстердам, подписан на 2 октомври 1997 година, измени Договора за ЕС и Договорите, създаващи европейските общности[12]. Основните постижения на Договора в известен смисъл продължиха постановките на предишните договори. Договорът интегрира разпоредбите на Шенгенското споразумение[13] от 1985 година като форма на засилено сътрудничество и включи разпоредби в областта на правосъдието и вътрешните работи, което представлява значителна стъпка в подкрепа на идеята за съюзното гражданство;

Правителствата демонстрираха важността на борбата с безработицата и стремежа си за изграждане на по-човешка и близка за гражданите си Eвропа, като въведоха нов раздел "Заетост" в Договора и промениха някои социални и екологически разпоредби. Въпреки това много от разпоредбите имат предимно пожелателен характер, за разлика от новите разпоредби в областта на Общата външна политика и политиката на сигурност, които вероятно ще укрепят присъствието и ефективността на ЕС на международната сцена в процеса на изграждането на Съюза.

Договорът разшири ролята на Европейския парламент, като институцията с една от най-важните роли при по-нататъшната интеграция и въведе засилено сътрудничество на държавите-членки, което по същество прави по-лесно посрещането на предизвикателствата на разширяването и ще доведе до изграждането на един по-хетерогенен Съюз.

Към Договора са приложени и специални протоколи за субсидиарността и за прозрачността при вземане на решения, в които принципите и мерките, приети от срещите на Европейския съвет в Бирмингам и Единбург, придобиват правна тежест.

Договорът от Амстердам на практика задава нова форма на сътрудничество, чрез създаване на "зона на свобода, сигурност и правосъдие". По-съществените моменти на тази "зона" се свеждат до свободното движение на хора, правото на убежище и имиграционната политика.

От гледна точка на посоките на развитие на европейската интеграция в края на ХХ-ти век интерес представлява включването на Schengen acquis в acquis communautaire.

На практика и двата договора засилват процесите на интеграция вътре в Съюза и възможността наднационалните институции, в лицето на Комисията, Европейския парламент и Съда, да играят все по-голяма роля в интеграционните процеси. Договорите осигуряват възможността през следващите години сред политическите елити на Съюза и на националните държави-членки да продължат активните дискусии и преговори по бъдещите насоки на Европейската интеграция.

По същество те включват споразумението относно премахването на контрола по общите граници, сключено на 14 юни 1985 година в Шенген между правителствата на Германия, Франция и Бенелюкс, Конвенцията за приложение на Шенгенското споразумение, както и споразумението и протоколите за присъединяване към Споразумението на редица държави, решения и декларации на Изпълнителния комитет и на други органи, учредени по силата на Конвенцията.

Конвенцията гарантира свободното движение на хора на територията Шенген. Вътрешните граници, могат да се пресичат свободно, независимо на кое място, без да се извършва контрол на хората. Това важи както за сухопътните вътрешни граници, така и за летищата и пристанищата при вътрешни полети и превози.

Конвенцията въвежда общ визов режим и хармонизиране на визовата политика, като към нея е приложен списък на страните, чиито граждани се нуждаят от виза. Това са преди всичко страни, които създават проблеми на държавите-членки от гледна точка на националната сигурност и незаконна емиграция. Несъмнено това очертава един от основните проблеми на страните-кандидатки за пълноправно членство в съюза.)

 

3.2.

Разширяването като фактор на развитие на европейската интеграция

           

Разпадането на бившия социалистически свят и новите задачи пред обединена Европа поставиха на дневен ред една нова полемика по бъдещата архитектура на Европа. Ревизирането на част от договорите породиха активен дебат  в държавите-членки по основния въпрос: как да се съвмести запазването на единството на ЕС и задълбочаването на интеграционните процеси с предстоящото разширяване на Съюза[14]?

Без адекватен отговор на този въпрос ЕС рискува да се превърне в зона за свободна търговия или да попадне отново в старата политическа игра на няколко големи държави.

В хода на дискусията, в която най-активни са Германия и Франция, се открояват няколко основни тези за бъдещата архитектура на Европа.

"Европа на променливата геометрия[15]" е теза, формулирана в документите на ХДС/ХСС през 1994 година, основана на няколко елемента: всички съществуващи институции следва да се реформират и развият по начин, който да позволи "компенсирането на естествените напрежения на една Общност, простираща се от Северния полюс до Гибралтар, и постигането на диференциация, държаща сметка за различните възможности (и желания) на държавите[16]". За целта е необходимо да се институционализира, доколкото е възможно, методът на "променливата геометрия" (variable geometry) и на "Европа на различните скорости" (multi-speed Europe). В противен случай ЕС ще се сведе до междуправителствено сътрудничество.

На следващо място е необходимо засилването на "твърдото ядро[17]", образувано от държавите, ориентирани към интеграцията и готови да си сътрудничат. Това ядро[18] има за задача да противостои като консолидиран център на центробежните сили, дължащи се на постоянното разширяване на ЕС и по този начин да попречи на противопоставянето между държавите.

Като цяло разглеждания документ е израз на категоричната, ясна политическа воля на Германия за водеща роля, съвместно с Франция, на двигател на развитието и интензифицирането на интеграционните процеси в ЕС в светлината на бъдещото му разширяване. Основната цел на германската теза е да се избегне вредната практика, когато ритъмът на европейската интеграция се диктува "от най-бавния кораб в конвоя[19]", поради липсата на политическа воля или на възможности.

Противно на тази теза през 1994 година се лансира от премиера на Франция Едуард Баладюр, подкрепена и от Жак Делор, тезата на концентричните кръгове (concentric circles), според която адаптирането на конфигурацията на бъдеща голяма Европа към разнообразието на хипотезите и ситуациите би могло да се осъществи grosso modo чрез три вида организации, които очертават и трите "кръга" на Европа.

Първият вид, икономическата организация, обхваща всички държави членки на ЕС, които са обвързани с икономическата интеграция, и е главната организация, която ще се основава на ДЕС.

Вторият вид, е организация, обхващаща по-ограничен брой страни-членки, които ще изградят помежду си валутен и отбранителен съюз. Всички страни-членки ще бъдат поканени да участват в нея, но вероятността всички да могат да отговорят едновременно на поканата не е голяма[20].

Третият вид, е организация по дипломатическите въпроси и сигурността, обхващаща цяла Европа, "включително държавите, които могат да станат членки едва в далечно бъдеще, с които трябва да се поддържат икономически и търговски връзки[21]". Това е целта на ОССЕ. Наред с ОССЕ в този кръг влизат и организации като ЕФТА, в които и други държави наред с ЕС, участват в Европейската икономическа ареа.

И накрая тук се включват и асоциираните държави от Централна и Източна Европа. Трудността на тази схема е свързана с това, че много държави няма да бъдат доволни от позицията, която заемат във "външния" кръг и ще претендират за място във "вътрешния".

Френската теза е всъщност тезата за "Европа на различните скорости", но с единна крайна цел. Това е традиционният подход при изграждане на ЕИО, според който държавите-членки се ангажират с общи цели, като съществува възможност те да бъдат постигнати в различни периоди от време. Този подход на практика не е достатъчно приемлив за страните кандидатки, дотолкова, доколкото отдалечава пълноправното членство и ползите от него във времето.

Третият отговор на въпроса за бъдещето на ЕС, Европа "a la carte", известна още като "pick and choose", се съдържа в британската теза[22], според която ЕС е съюз от национални държави и изглежда като матрица, където държавите могат да "избират" и "подбират" от менюто политики, които те предпочитат. Основното послание в тази теза е "гъвкавост", а същността й се свежда до възможността държавите-членки да могат да избират областите, в които искат да участват, и да имат право да не участват в дадена политика или сфера на действие. За разлика от "Европа на различните скорости", при която всички страни-членки имат обща крайна цел, само постигането й, и то по изключение, се осъществява с различна скорост, при Европа a la carte липсва единната крайна цел.

Някои държави може да искат да вървят по-бързо към постигането на отделните цели, отколкото другите, но те всички се нуждаят да намерят себе си накрая, при постигането на крайната цел. Сам по себе си ЕС се нуждае да избегне прилагането на този подход - Европа a la carte[23].

Гореизложените три тези продължават да бъдат в центъра на дебата относно бъдещето на Европа. Без съмнение един ЕС с 25 или повече страни-членки не може да функционира като сегашния ЕС с 15 члена, а и промяната на институционалната схема на ЕС е проблем, който трябва да получи адекватен отговор.

Днес предизвикателството пред ЕС, свързано с неговото разширяване, е съпоставимо само със ситуацията след края на Втората световна война. Въпросът, който стои пред европейските държави не е кой подход ще бъде избран при реализирането на крайната цел - единната европейска държава, а доколко всеки един от подходите, които се предлагат на вниманието на европейските политици и на народите на държавите-членки ще доведе до реализирането на тази крайна цел.

Дилемата е проста и ясна: "Европа или ще се обедини, или ще познае упадъка[24]".

 

 




[1] по подробно виж: Cecchini, P. (1998)

[2] защитник на евроскептиците по традиция става Великобритания, която твърдо се противопоставя на еволюцията на европейската интеграция във федерална посока и застава срещу формирането на “европейска свръхдържава”.

[3] по подробно виж: Nugent (1999) стр. 70 и сл.

[4] достигането до този подход изисква съчетаването му с подхода на дървото, като “храмът” се запазва, но се укрепва неговият федерален характер: ОПОВОС и СОПВР са допълнение към ЕО, т.е. новите стълбове не ще могат да подронват acquis communautaire; юридическата обособеност на ЕО и на ОПОВОС ще се компенсира с институционното им срастване. Федералната цел на Съюза е изрично подчертана.

[5] за която доказателство са текстовете, с които се разширява полето на действие на функциониращите до този модел политики (икономическо и социално сближаване между страните членки, научни изследвания и технологии, опазване на околната среда, социалната политика, ОПОВОС), както и текстовете, с които се създават нови политики на ЕО/ЕС (съвременна индустриална политика, трансевропейски мрежи, защита на потребителя, образование и професионално обучение, здравеопазване, култура, визова политика и СОПВР)

[6] дотогава “различните скорости” винаги са били възприемани като временно решение (напр. Преходните периоди за новоприсъединилите се държави-членки)

[7] която е въведена на 1 януари 1999 година и ще влезе в обръщение най-късно през 2002 година.

[8] с изключение на Великобритания.

[9] Виж: Цакер, Кр., Европейско право. София, 1998, стр.46.

[10] Пак там стр.47.

[11] Виж: Попова, Ж., Основи на правото на ЕС. София, 1997, стр.42

[12] по подробно виж: Nugent (1999) стр.76 и сл.

[13] т.нар. Schengen acquis.

[14] Виж: Попова, Ж., Основи на правото на ЕС. София, 1997, стр.287

[15] или Европа на различните скорости.

[16] Виж: Попова, Ж., Основи на правото на ЕС. София, 1997, стр.287

[17] с този термин се означава групата държави-членки, които се ангажират да постигнат целите на ЕС, без да изчакват консенсус на всички държави-членки. Понастоящем това ядро включва пет или шест държави (Германия, Франция и Бенелюкс), но то не трябва да бъде затворено, а напротив, да е отворено за всяка държава-членка, която желае и е способна да отговори на неговите изисквания.

[18] понастоящем то включва пет или шест държави (Германия, Франция и Бенелюкс), но то не трябва да бъде затворено, а напротив - да е отворено за всяка държава-членка, която желае и е способна да отговори на неговите изисквания.

[19] Виж: Попова, Ж., Основи на правото на ЕС. София, 1997, стр.288

[20] началото на такава организация е поставено по инициатива на Германия и Франция.

[21] Пак там, стр. 288

[22] лансирана за пръв път от премиера Джон Мейджър през 1994 година.

[23] по подробно в Jovanovic (1997) стр.26

[24] още през 1948 година, по повод одобряването на Брюкселския пакт от белгийския сенат, Пол Анри Спаак отбелязва: “Дилемата е проста и ясна: Европа или ще се обедини, или ще познае упадъка. Но ако ние превъзмогнем всички тези трудности и пречки, които са ни разделяли векове и векове, ако успеем да осъществим това европейско единство, тогава ние ще създадем в политическата и икономическата сфера един нов фактор с толкова важно значение, че историята на света ще се промени. Не мислете, че това е литература или лиризъм: това е действителността”.

обратно нагоре