Нов български университет

ДЕПАРТАМЕНТ „ПРАВО”

МЕДИИТЕ В БЪЛГАРИЯ 


  25 ГОДИНИ ПО-КЪСНО



Страници

Решение № 8 от 11.10.2013 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 6/2013 г.

Решение № 8 от 11.10.2013 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 6/2013 г., обн., "Държавен вестник", бр. 91/2013 г.

Конституционният съд в състав: председател: Димитър Токушев, и членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Кети Маркова, Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, при участието на секретар-протоколиста Милена Петрова разгледа в закрити заседания на 26 септември и 11 октомври 2013 г. конституционно дело № 6 от 2013 г., докладвано от съдията Благовест Пунев.

Производството е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията.

Делото е образувано на 16.01.2013 г. по искане на 57 народни представители от 41-вото Народно събрание. С него се иска да бъде установена противоконституционността и несъответствието с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна, на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ) (обн., ДВ, бр. 138 от 1998 г.; последно изм., бр. 27 от 2013 г.).

В искането се поддържа, че оспорените текстове на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ противоречат на принципите на правовата държава – чл. 4, ал. 1 от Конституцията, на принципа на върховенство на Конституцията – чл. 5, ал. 1 от Конституцията, на принципа на равноправието на гражданите – чл. 6, ал. 2 от Конституцията, както и ограничават свободния избор на професия в противоречие с чл. 47, ал. 3 от Конституцията. Според вносителите на искането с оспорените разпоредби на ЗРТ се създава изрична забрана за заемане на определени държавни длъжности по отношение на конкретна категория лица, заемали определено обществено положение в миналото. В тази връзка се поддържа, че принадлежността към структурите на Държавна сигурност не може да бъде основание за ограничаване на конституционни права и на посочената забрана за заемане на определена длъжност, тъй като последната има дискриминационен характер.

Освен това оспорените разпоредби от ЗРТ според вносителите на искането противоречат и на общопризнатите норми на международното право и международните договори, по които България е страна, тъй като представляват непропорционално ограничаване на човешки права по смисъла на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Според тях те противоречат на чл. 14 КЗПЧОС, чл. 2, ал. 2 и чл. 5 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), чл. 25, буква "с" и чл. 26 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП), чл. 1, т. 1 и 2, чл. 2 и чл. 3, буква "б" от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите, чл. 20 и 21 от Хартата на основните права в Европейския съюз, Европейската социална харта, Всеобщата декларация за правата на човека. Поради това се иска Конституционният съд да обяви чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ за противоконституционни и несъответстващи на общопризнатите норми на международното право и на международните договори, по които България е страна.

С определение от 4.04.2013 г. искането е допуснато до разглеждане по същество, поради което производството по делото се намира във фазата на неговото решаване. Със същото определение като заинтересовани страни по него са конституирани Министерският съвет, Съветът за електронни медии, Българското национално радио, Българската национална телевизия, Асоциацията на разузнавачите от запаса, Националната асоциация "Сигурност", Съюзът на юристите в България, Институтът за модерна политика, Висшият адвокатски съвет.

В едната група от становища, представени от заинтересованите страни по конституционното дело – тези на Националната асоциация "Сигурност", Асоциацията на разузнавачите от запаса, Българското национално радио и Висшия адвокатски съвет, се поддържа основателността на искането за обявяване на противоконституционност и несъответствие на оспорените разпоредби от ЗРТ с общопризнатите норми на международното право и международните договори, по които България е страна. Тази позиция се аргументира със съображенията, че оспорените разпоредби са лустрационни и дискриминационни, тъй като въвеждат ограничения за заемане на управленски позиции в националните електронни медии и медийния регулатор от определена категория лица поради тяхното обществено положение в миналото – принадлежност към структурите на Държавна сигурност (ДС) и разузнавателните служби на Българската народна армия (РС на БНА). С това според подкрепящите искането на вносителите се въвежда принцип на колективна отговорност на посочените лица с оглед на тази тяхна принадлежност, без да се съобразява конкретната дейност на всеки субект – бивш сътрудник на секретните служби, което е недопустимо, защото отговорността за неправомерни действия или бездействия може да бъде само лична. Поради това се поддържа, че с оспорените разпоредби се създава презумпция за колективна укоримост на дейност, която все пак е била правно регламентирана по време на нейното осъществяване. С въведените рестрикции се нарушава принципът на равенство пред закона и изискването за равно третиране на гражданите. С тях се ограничава и правото на труд на лицата, за които се отнасят тези рестрикции, с което се препятства кариерното им развитие и придобиване на съответна професионална квалификация. Оспорените текстове според заелите изложената позиция представляват и непропорционално ограничаване на човешки права по смисъла на КЗПЧОС поради отсъствие на съответствие на предлаганите с тях рестриктивни мерки и преследваната цел с въвеждането им, тъй като те са недопустими в условията на установен стабилен демократичен режим, при който, за разлика от условията на преход от тоталитаризъм към демокрация, не съществува заплаха за демократичния ред. Само наличието на последната би оправдала, и то временно, въвеждането на оспорените рестрикции за заемане на ръководни длъжности в системата на националните обществени електронни медии – Българското национално радио (БНР) и Българската национална телевизия (БНТ), и техния регулаторен орган – Съвета за електронни медии (СЕМ).

Противното становище за неоснователност на искането за установяване противоконституционност и несъответствие на оспорените разпоредби от ЗРТ с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна, се поддържа от Министерския съвет и БНТ. Според заетата от тях позиция рестрикциите, предвидени с оспорените разпоредби за заемане на ръководни длъжности в БНТ, БНР и СЕМ от бивши щатни и нещатни служители на тайните служби на комунистическия режим, не противоречат на принципа на равенство пред закона, тъй като не въвеждат дискриминация по отношение на посочените лица по някой от изброените в чл. 6 от Конституцията социални признаци. В становището на Министерския съвет по-нататък се поддържа, че въведените ограничения представляват изисквания от професионален характер, които не влизат в противоречие с равноправието и не ограничават упражняване правото на труд, защото се отнасят до изпълнение на функции от ръководен и управленски характер. Тези функции могат да се изпълняват само от лица, ползващи се с обществено признание и морален авторитет, а такива качества не притежават бившите сътрудници на ДС, които не се ползват с доверието на обществото. Лустрационните мерки, каквито предвиждат оспорваните текстове от ЗРТ, според практиката на КЗПЧОС представляват ограничение на човешки права, но биха били оправдани, ако са пропорционални на преследваните с тях цели и могат да имат само временен характер, докато съществува заплаха за демократичния ред. В тези становища се приема, че с оглед на актуалната ситуация в българското общество тези ограничения имат своето оправдание поради констатацията, че в страната все още има повишена чувствителност и негативно отношение към присъствието на кадрите на репресивния апарат на тоталитарната държава в институциите на съвременната демократична публичност.

Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, изложени в искането и в становищата на заинтересованите страни, за да се произнесе, взе предвид следното:

Въведената забрана за български граждани да бъдат членове на Съвета за електронни медии (чл. 26, т. 3 ЗРТ), както и да бъдат назначавани за членове на управителните съвети на Българската национална телевизия и Българското национално радио, при положение че са били щатни или нещатни сътрудници на бившата Държавна сигурност, противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), на принципа на равноправие на гражданите (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и представлява дискриминация, въведена със закон. Оспорените разпоредби имат лустрационен характер – създават изрична забрана за заемане на определени длъжности по отношение на конкретна група български граждани, заемали определено обществено положение в миналото. Тези разпоредби не допускат лица с установена принадлежност към тайните служби на тоталитарната държава да бъдат избирани за членове на Съвета за електронни медии или назначавани за членове на управителните съвети на БНТ и БНР.

Конституционният съд стои на позицията, че негативната оценка по отношение на дейността на тайните служби на тоталитарната държава не бива да влияе върху упражняването на конституционните права на гражданите в съвременното демократично общество. Недопустимо е тази негативна обществена оценка за миналото да бъде основание за ограничаване на конституционните права на български граждани при действието на демократичния Основен закон на страната от 1991 г.

Оспорените разпоредби са конституционно нетърпими, доколкото имат дискриминационен характер по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Конституцията. При това не съществува закон, който да въвежда обща забрана за заемане на публични длъжности от сътрудници на тоталитарните тайни служби. Ограничението в ЗРТ се установява единствено за членовете на СЕМ и управителните съвети на БНТ и БНР, но подобно ограничение не съществува за заемане на висши държавни длъжности, както и за органите на местно самоуправление и администрация.

Практиката на Конституционния съд на Република България определя, че принадлежността в миналото към структурите на тоталитарните тайни служби не може да бъде основание за ограничаване на конституционни права, и в частност за забрана за заемане на определена длъжност (вж. Решение № 14 от 1992 г. на Конституционния съд; Решение № 1 от 2005 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 2009 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 2011 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 2012 г. на Конституционния съд). Конституционният съд няма основание да се отклони от трайната си практика. Нещо повече, с оспорените лустрационни текстове по недопустим начин се въвежда колективна отговорност, без да се преценява конкретната дейност на отделните лица. С Решение № 10 от 1997 г. на Конституционния съд се приема, че по този начин се създават условия за накърняване на достойнството и правата на гражданите, "които са конституционно защитени ценности". В същото решение съдът извежда задължение за българската държава законово да гарантира достойнството и правата на личността, като същевременно осигури правото на информация на обществото при спазване на конституционните условия на чл. 41, ал. 1 от Конституцията.

Оспорените лустрационни разпоредби от ЗРТ могат да се разглеждат в контекста на Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия (ЗДРД….) от 2006 г. Според разпоредбата на чл. 3, ал. 1, т. 19 ЗДРД…. обявяването на принадлежност на български граждани към структурите на бившата Държавна сигурност се отнася и до лица, заемащи публични длъжности като членове на СЕМ и управителните съвети на БНТ и БНР. Обявяването на щатните и нещатните сътрудници на структурите на бившата Държавна сигурност се осъществява на основата на законово регламентирана процедура, при което законът изчерпателно посочва публичните длъжности и публичните дейности, за които се прилага обявяването на принадлежност към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия. Този закон е приет единствено, за да се осигури достъп на обществото до информация за миналото на лицата, които заемат публични длъжности по чл. 3, ал. 1, т. 19, без това да предпоставя допустимостта или недопустимостта тези лица да продължават да заемат или да бъдат назначавани на посочените длъжности. Като не дава никаква морална или политическа оценка на миналото на определена категория лица, ЗДРД… не решава въпросите, свързани с назначенията на публични длъжности и не предвижда ограничение на заемането им. След като са изпълнени законовите критерии за установяване и оповестяване на принадлежност към тайните служби на тоталитарния режим, то не може да се спори дали принадлежността към бившата Държавна сигурност в миналото се отнася към "общественото положение" (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) на съответните лица. Фактът на обявяването на тази принадлежност в наши дни й придава несъмнено обществен характер. Това обстоятелство, доколкото е не само значимо за обществото, но и публично разгласено, не може да не е елемент от общественото положение на гражданите.

Използваният критерий в ЗРТ за ограничаване на права е свързан с личното и общественото положение на гражданите (Решение № 11 от 2009 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 2011 г. на Конституционния съд и Решение № 11 от 2012 г. на Конституционния съд). Той попада сред критериите, по които Конституцията забранява да се въвеждат ограничения на правата на гражданите, което се отнася и за заемане на която и да е публична длъжност. Тази дискриминационна мярка лишава определен кръг лица от възможността да бъдат членове на СЕМ и членове на управителните съвети на БНТ и БНР независимо от това, че отговарят на всички други изисквания на закона за заемане на тези длъжности. Недопустимо е принадлежността към бившата Държавна сигурност да се въвежда като своеобразен допълнителен квалификационен признак при определянето на законовите изисквания за заемане на определени длъжности.

Сътрудничеството с тайните служби на тоталитарната държава се оценява като социален признак, на основата на който не може да се въвеждат ограничения на конституционни права, доколкото се стига до дискриминация в противорeчие с чл. 6, ал. 2 на Конституцията (Решение № 11 от 2009 г. на Конституционния съд). Признакът "сътрудник" на Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия вече е бил оценяван като лустрационен и дискриминационен (Решение № 8 от 1992 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 1992 г. на Конституционния съд; Решение № 2 от 1999 г. на Конституционния съд; Решение № 11 от 2011 г. на Конституционния съд и Решение № 11 от 2012 г. на Конституционния съд). На това основание Конституционният съд е обявявал за противоконституционни с посочените по-горе решения разпоредби от Закона за банките и кредитното дело, Закона за пенсиите, Закона за администрацията, Закона за дипломатическата служба и Закона за Българската телеграфна агенция.

Оспорените текстове от ЗРТ нарушават принципа на равенство пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията). В Конституцията равенството на всички граждани пред закона е формулирано като конституционен принцип, присъщ на всяко демократично общество. То е прокламирано като общочовешка ценност (вж. Решение № 14 от 1992 г. на Конституционния съд) и на общо основание се отнася и за възможността за заемане на публични длъжности. Дори и временното отклонение от него чрез въвеждане на законови ограничения противоречи на конституционните разпоредби (Решение № 1 от 1993 г. на Конституционния съд). Равноправието на гражданите включва еднаквото им третиране от държавната власт. Сътрудниците на тайните служби на тоталитарната държава са осъществявали "правно регламентирана дейност и като цяло нейната аморалност може да бъде имплицирана само ако действащото по това време право е било обявено за противоконституционно" (Решение № 10 от 1997 г. на Конституционния съд). "Поначало принадлежността към бившата Държавна сигурност не засяга доброто име" (Решение № 10 от 1997 г. на Конституционния съд) на съответната категория лица и не може да играе ролята на критерий за оценка на техните професионални умения и качества. В този смисъл, доколкото всяка лустрация е извънреден и еднократен законодателен способ за ограничаване на права, основан на факти от миналото на групи лица, то тя е недопустима по силата на чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България.

Оспорените текстове представляват непропорционално ограничаване на човешки права по смисъла на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (обн., ДВ, бр. 66 от 1992 г., в сила за Република България от 7.09.1992 г.) и практиката на Съда за правата на човека в Страсбург. В своята трайна практика Съдът в Страсбург приема, че въвеждането на лустрационни норми ограничава човешки права, гарантирани с Европейската конвенция. Съдът допуска в поредица от свои решения, че подобни мерки могат да преследват допустима от конвенцията цел, когато "състоянието на обществото налага създаването на защитни механизми за демократичното устройство". Според съда ограничаването на някои човешки права чрез лустрация е пропорционално в посткомунистическите държави в периода на преход от тоталитарна към демократична система, доколкото съществуват сериозни рискове за този преход. Отдалечаването на тези мерки във времето обаче ги прави непропорционални на преследваните цели. Съдът отстоява разбирането, че лустрационните мерки могат да имат само временен характер, докато съществува заплаха за демократичния ред. При липса на такава заплаха лустрацията би била непропорционална по смисъла на конвенцията. Както отбелязва Съдът в Страсбург това с още по-голяма сила е валидно за държава – членка на Европейския съюз, "защото демократичното й устройство е извън съмнение" (вж. Sidabras and D iautas vs Lithuania – Applications nos 55480/00 and 59330/00; Rainys and Gasparavi ius vs Lithuania – Applications nos 70665/01 and 74345/01; danoka vs Latvia – Application no 58278/00). Поради това оспорените законови текстове са изцяло в несъответствие с чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, доколкото той изисква упражняването на правата и свободите, предвидени в конвенцията, да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана на какъвто и да е признак.

Атакуваните пред Конституционния съд разпоредби на ЗРТ влизат в противоречие с чл. 2, ал. 2 и чл. 5 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (ДВ, бр. 43 от 1976 г., в сила от 23.03.1976 г.). Държавите – страни по този пакт, се задължават да осигуряват упражняването на провъзгласените в него права без каквато и да е дискриминация, основаваща се на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически и други убеждения, народностен или социален произход, имотно състояние, рождение или всякакви други признаци. Ограничаването на възможността да се заемат определени публични длъжности на основание съпричастност на определени лица към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия дискриминира тези лица по смисъла на цитираните текстове от Международния пакт за икономически, социални и културни права. Правото на труд е определено като едно от основните човешки права от тъй нареченото "второ поколение" човешки права и се урежда в чл. 6 на Пакта. В същото време оспорената разпоредба противоречи и на чл. 25, буква "с" от Международния пакт за граждански и политически права (ДВ, бр. 43 от 1976 г.), доколкото всяка държава – страна по този пакт, е длъжна да осигури и гарантира на гражданите си "без каквато и да е дискриминация" право на достъп при общи условия на равенство до всички държавни служби.

С Решение № 18 от 1997 г. Конституционният съд на републиката приема, че законодателят може да установява конкретни изисквания за заемане на определени постове и длъжности, което не представлява нарушение на правото на труд и избор на професия. Атакуваните от народните представители текстове от ЗРТ не въвеждат конкретни изисквания за заемане на определени публични длъжности, а създават ограничения чрез въвеждане на забрана да бъдат избирани за членове на СЕМ и членове на управителните съвети на БНТ и БНР на определена категория лица независимо от тяхната професионална квалификация, качества и опит. По този начин разпоредбите от ЗРТ дискриминират една група български граждани в нарушение на чл. 6, ал. 2 от Конституцията.

Атакуваните текстове не съответстват и на чл. 1, т. 1 и 2, чл. 2 и чл. 3, буква "б" от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите (ДВ, бр. 35 от 1997 г.) на Международната организация на труда. Като изрично не допуска дискриминация в сферата на труда, конвенцията предвижда, че "различията, изключенията или предпочитанията, които се основават на квалификационните изисквания, установени за определена работа, не се смятат за дискриминационни". Въвеждането на ограниченията за заемане на определени публични длъжности, основани на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия, не е свързано с никакви квалификационни изисквания, доколкото последните определят възможността на определено лице да извършва конкретна дейност в зависимост от професионалните му умения и опит. Ограниченията, въведени с оспорените норми, не се основават на специфични изисквания, установени за определена длъжност, и поради това по своята природа са дискриминационни. Те непряко ограничават свободния избор на професия и легитимното очакване, че при определен професионален опит и квалификация съответните лица могат да бъдат назначени на публични длъжности при положение, че отговарят на всички изисквания за тяхното заемане.

Разбирането, според което БНТ и БНР представляват национални обществени информационни институции и трябва да се ръководят от принципите на свободата за изразяване на мнение, гарантиране на правото на информация, както и балансираното представяне на същата, а СЕМ е независим медиен регулатор, който при осъществяване на дейността си се ръководи от обществените интереси, защитава свободата и плурализма на словото и информацията и точно поради това е необходимо въвеждането на ограничителните текстове на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ, е неприемливо. Твърдението, че демократичната информационна политика на държавата се основава на прозрачност, откритост и сигурност на източниците на информация и нейното разпространение, не търпи възражение. Предпоставянето, че дейността на бившите тайни служби е свързана с конспиративност и провеждане на дезинформация по отношение на общественото мнение и точно поради това създава обосновано съмнение в лоялността към принципите на новата демократична информационна политика на държавата на съответна група лица, сътрудничели на бившата Държавна сигурност, е неприемливо. Ограничаване на конституционни права въз основа на подобно "обосновано съмнение" не се вписва в изискванията на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).

Още по-неприемливо е свързването на въведените ограничения с реализирането на нормата на чл. 40, ал. 1 от Конституцията, според която печатът и другите средства за масова информация са свободни и не подлежат на цензура. В съвременната демократична държава е недопустимо която и да е свобода да бъде гарантирана посредством законодателно ограничаване на конституционни права на гражданите.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията Конституционният съд

РЕШИ:

Обявява за противоконституционни и за несъответстващи на международните договори, по които България е страна, чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 от Закона за радиото и телевизията (обн., ДВ, бр. 138 от 1998 г.; последно изм., бр. 27 от 2013 г.).

Съдиите Благовест Пунев, Кети Маракова и Анастас Анастасов са подписали решението с особено мнение.

Председател: Димитър Токушев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

по конституционно дело № 6 от 2013 г. на

конституционните съдии Благовест Пунев, Кети Маркова и Анастас Анастасов

Не споделяме позицията на мнозинството конституционни съдии за основателност на искането на групата народни представители от 41-вото Народно събрание, с което се оспорват разпоредбите на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ).

1. Относно искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ.

Искането е неоснователно.

Оспорените лустрационни разпоредби от ЗРТ не трябва да се разглеждат изолирано, а в контекста на Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност (ДС) и разузнавателните служби на Българската народна армия (РС на БНА) (ЗДРД…) от 2006 г. Юридическото основание на разпоредбите на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ е в чл. 3, ал. 1, т. 19 ЗДРД…. Според нея обявяването на принадлежност на български граждани към структурите на секретните служби на тоталитарния режим се отнася до лица, заемащи публичните длъжности по този текст, а именно членове на управителния съвет (УС) на БНР, съответно на УС на БНТ и членове на СЕМ – чл. 3, ал. 1, т. 19 във връзка с чл. 1, ал. 2 ЗДРД… Тази разпоредба е действаща, тъй като не е обявена за противоконституционна, поради което следва да се констатира, че осветляването на щатните и нещатните сътрудници на посочените репресивни структури на стария режим се осъществява при спазване на законово регламентирана процедура. Така законът изчерпателно посочва както публичните длъжности и публични дейности, за които се прилага обявяването на принадлежност към структурите на ДС и РС на БНА от заемащите ги български граждани, така и кръга на фактите, които трябва да станат обществено достояние, като предвижда създаване на независима комисия като специализиран орган, който осветлява тази принадлежност на бившите сътрудници на тайните служби и въвежда съдебен контрол върху нейните решения. По този начин се гарантира както правото на защита на заинтересованите лица и достоверността на документите за посочената принадлежност, така и предотвратяване на възможността за поставянето им в зависимост чрез избирателно и неправомерно използване на сведения за тяхното минало.

Посочената връзка на оспорените разпоредби на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ със ЗДРД… аргументира констатацията, че последният не е приет единствено за да осигури достъп на обществото до информация за миналото на лицата, които заемат публични длъжности по чл. 3, ал. 1, т. 19 от него, но и с оглед да се направи информирана преценка за допустимостта да продължат да заемат или да бъдат назначавани на такива длъжности. Като дава отрицателна морално-политическа оценка на миналото на определена категория лица, ЗДРД… предоставя възможност или чрез съответно индивидуално решение, или по общ начин – чрез неперсонифициран нормативен акт, да се решават въпросите, свързани с назначенията на публични длъжности (в случая посочените в чл. 3, ал. 1, т. 19 от закона), въпреки че самият закон не предвижда ограничения за заемането им. След като са изпълнени законовите критерии за установяване на принадлежност към репресивните служби на стария режим, възприетият нормативен подход, който е приложен с оспорените текстове на ЗРТ, е за предпочитане пред решения ад хок, които не са гарантирани срещу субективизъм и неравно третиране на засегнатите лица.

Аргументът, че този подход е недопустим от конституционно гледище, тъй като нормативно се създава колективна презумпция за укоримост на определена категория правно регламентирани дейности, осъществявани при тоталитарния режим, а именно сътрудничеството на секретните служби на този режим, е неприемлив, тъй като тоталитарните практики са получили своето морално и правно осъждане – вж. т. 2 на Резолюция 1481/2006 г. на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа и чл. 2 на Закона за обявяване на комунистическия режим в България за престъпен. Тези практики са се реализирали чрез дейността на репресивните органи на тоталитарната държава, които са притежавали определен персонален състав – щатни и извънщатни сътрудници, предмет на обявяване със ЗДРД… Конкретното установяване на дейността и съответно на вината на всеки от бившите сътрудници не само не е възможно поради огромния архив от досиета и тяхното прочистване след промените през 1990 г., но и не е необходимо, тъй като принципът на юридическото равенство, прогласен с чл. 6, ал. 2 от Конституцията, не е нарушен – определена категория лица с установена принадлежност към структурите на ДС и РС на БНА се третират по еднакъв начин по отношение на заемането на определени публични длъжности.

Оспорените разпоредби от ЗРТ не са дискриминационни, тъй като не предвиждат ограничения въз основа на някой от изчерпателно изброените признаци в посочения конституционен текст. Несъстоятелно е твърдението, че с тях се въвежда дискриминация на плоскостта на един от тези признаци – обществено положение, тъй като този признак не може да се свърже с принадлежността към структурите на бившата ДС и РС на БНА. При нещатните сътрудници на тези структури принадлежността им към тях поставя въпроса за двойствения им обществен статус, тъй като в миналото сътрудничилото лице освен официалното си положение, което само по себе си не представлява пречка за заемане на длъжност по чл. 3, т. 19 ЗДРД…, е притежавало и друго "секретно" положение, което не само не е "обществено", но по силата на закон е получило негативна морално-политическа оценка. Последното директно важи за щатните сътрудници на ДС и РС на БНА. По тази причина рестрикцията, приложена по отношение на тези лица, не е дискриминационна, тъй като принципът на равенство пред закона означава не само еднакво третиране на еднаквите случаи, а и различно на различните. Това е така, защото той изисква да се отчитат съществените различия между хората, като от обществена гледна точка, от една страна, позитивно се оценят техните заслуги, а, от друга, негативно действията им, които имат отрицателни последици. Щом като не е налице дискриминация по някой от изчерпателно посочените социални признаци по чл. 6, ал. 2 от Конституцията, тогава принципът за юридическо равенство не е нарушен, тъй като е приложен последователно по отношение на визираната в чл. 3, ал. 1, т. 19 ЗДРД… категория лица, подлежащи на обявяване за принадлежност към структурите на ДС и РС на БНА. Не може да се прави довод за дискриминация от обстоятелството, че липсва обща забрана за заемане на другите изброени в закона публични длъжности, тъй като при едно бъдещо развитие на специалното законодателство, което се отнася до тези длъжности, тя може да се въведе и за тях. Освен това лустриране ад хок, както се посочи по-горе, може да се осъществи на базата на осветляване на сътрудниците, предвидена със ЗДРД... относно тези публични длъжности, за които в закон не е предвидена рестрикцията за тяхното заемане от бивши служители на ДС и РС на БНА.

Поддържаното разбиране в становищата, които подкрепят искането, и в решението, което го уважава, че служителите и сътрудниците на репресивните служби на стария режим са упражнявали правно регламентирана дейност, макар и в условията на тоталитарен режим, което дава основание приложената към тях рестрикция да се квалифицира като дискриминационна, е несъстоятелно. Преди всичко поради непосредственото отменително действие на новата Конституция от 1991 г. – § 3, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Основния закон, разпоредбите на заварените от нея закони, които й противоречат, се считат за мълчаливо отменени, а несъмнено такива са тези, които уреждат дейността на репресивния апарат на стария режим. Посочената позиция е израз на вулгаризирана версия на юридическия позитивизъм, представляваща концепция, според която правото е ценностно неутрално по отношение на общочовешкия морален опит. Тя е неприемлива, защото извежда неговата легитимност само от това, че то е установено от държавата, независимо от това дали е тоталитарна по същността си и нихилистична по отношение на човешките права.

Принципът на равенство пред закона не изключва правото законодателно да се установят конкретни изисквания за заемане на определени постове и длъжности, в случая в БНР, БНТ и СЕМ. Това са професионални изисквания, неотносими към чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Така според чл. 10 ЗРТ при осъществяване на своята дейност доставчиците на медийни услуги, а БНР и БНТ представляват национални обществени доставчици на такива услуги съгласно чл. 6, ал. 3 от закона, те трябва да се ръководят от принципите на свободното изразяване на мнение, гарантиране правото на информация, както и на балансирано представяне на същата. Съгласно чл. 20 ЗРТ СЕМ е независим медиен регулатор, който при осъществяване на дейността си се ръководи от обществените интереси, защитава свободата и плурализма на словото и информацията и независимостта на доставчиците на медийни услуги. В тази връзка ограничението, въведено с оспорените разпоредби, както се посочи по-горе, е от професионален характер не само поради идеологическата несъвместимост между дейността на сътрудник на тоталитарните секретни служби и тази на изпълняващ ръководна длъжност в обществените електронни медии, но и с оглед на наличие на такава несъвместимост и в стандартите и стереотипите на професионално поведение при упражняването на тези дейности. Докато демократичната информационна политика на държавата предполага прозрачност, откритост и сигурност на източниците на информация и нейното предоставяне, то дейността на бившите тайни служби се свързва с конспиративност и провеждане на т. нар. активни мероприятия с дезинформационен ефект по отношение на общественото мнение. За съответните ръководни длъжности в националните обществени медийни доставчици и в специализирания орган за медийна регулация принадлежността към структурите на тайните служби на тоталитарния режим представлява негатив за лицето, което ги заема или се кандидатира да ги заеме, защото създава обосновано съмнение в неговата лоялност с оглед съобразяване на дейността му с принципите на новата демократична информационна политика на държавата и нейната регулация. Тези съмнения се свързват с опасността от нарушаване на изискванията за безпристрастно представяне на информацията и плурализъм на мненията от обществените национални електронни медии и заместването им с деформирана медийна среда с манипулативен ефект върху масовите обществени нагласи. Поради това, че се касае до електронни медии с най-широк обхват на въздействие и тотално влияние върху обществото, съществува и най-голям риск от настъпване на посочения вреден и неприемлив резултат, когато те се контролират от лица от категорията на визираните в чл. 3, ал. 1, т. 19 ЗДРД…. В този контекст оспорените ограничения са мотивирани от съображения за целесъобразност, защото се изхожда от съображенията, че бившите сътрудници на секретните служби не би трябвало да ръководят най-значимите електронни информационни институции, както и да имат решаващо участие в медийната регулация като членове на специализирания орган – СЕМ. Присъствието им в последния като кадрови орган на обществените електронни медии би позволило тяхното възпроизвеждане на важни ръководни позиции в тези медии, и то не само като изпълнителни директори, а и като членове на УС на БНР и БНТ. С тези ограничения не се нарушава гарантираното от Конституцията право на труд и свободен избор на професия за тези лица, тъй като извън публичните длъжности, посочени в чл. 3, т. 19 ЗДРД…, те могат да работят и да бъдат назначени на всякакви други длъжности в БНР и БНТ, т. е. оспорените текстове не противоречат и на чл. 48, ал. 1 от Конституцията.

2. Искането за несъответствие на разпоредбите на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 ЗРТ с общопризнатите норми на международното право и международните договори, по които България е страна, е също неоснователно.

Тезата на вносителите на искането, възприета от мнозинството конституционни съдии, не може да се обоснове с позоваване на чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) на Съвета на Европа, чл. 2, ал. 2 и чл. 5 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), чл. 25, буква "с" и чл. 26 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП), чл. 20 и чл. 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз и чл. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 3, буква "б" от Конвенция № 111 на Международната организация на труда (МОТ), Всеобщата декларация за правата на човека, тъй като цитираните в тях разпоредби относно равенството пред закона и забраната на дискриминация в областта на труда са възпроизведени в българската Конституция и съображенията, развити по-горе относно съобразеността на оспорените разпоредби от ЗРТ с тях, важат и за посочените норми на международното право и международните договори, по които България е страна. Забраната за дискриминация по чл. 14 КЗПЧОС се отнася само до правата и свободите, предвидени в конвенцията, между които не фигурира правото на индивида на равен достъп до представителните и ръководните публични длъжности, а тези, визирани в оспорените разпоредби от ЗРТ, са такива. С тях не е дискриминирано упражняването на самото право на труд и избор на професия. Рестрикцията се отнася не до избора на професия и осигуряване на трудова заетост, а до осъществяване на управленска дейност чрез заемане на публични длъжности в главните институции на обществените национални електронни медии и техния регулатор от лица по признак, който не е дискриминационен – принадлежност към структурите на тайните служби на бившия режим.

Както се посочи по-горе, изискването за лоялност към демократичните принципи по отношение на държавната администрация и професиите, пряко обслужващи обществените интереси, съставлява компонент на легитимната цел демокрацията да бъде в състояние да се самозащитава. Такава лоялност не може да се очаква от лица, обвързали миналото си с репресивните тайни служби на тоталитарната държава. Аргументът, поддържан в решението, че реализирането на нормата на чл. 40, ал. 1 от Конституцията, а именно свободата на печата и средствата за масова информация и изключването на цензурирането им е недопустимо да се гарантира с рестрикции за заемане на ръководни длъжности в обществените електронни медии, е неприемлив, защото при определени исторически условия това е начинът за постигане на посочената легитимна конституционна цел. Обратното разбиране би означавало, че например в следвоенна Германия по съображения, че не трябва да се ограничават конституционни права, би следвало да се допуснат на ръководни позиции в най-важните държавни медии бивши служители на ведомството на д-р Гьобелс, които да определят професионалните стандарти на основните обществени информационни институции, въпреки че при бившия режим по служебна характеристика са били цензори и дезинформатори. Поради това в разглеждания случай ограничаването на достъпа до ръководните длъжности в БНТ, БНР и СЕМ е допустимо, стига да е пропорционално в светлината на историческия, политическия и социалния опит на всяка отделна държава, както и на конкретната степен на опасност за демократичните й устои.

В този смисъл е трайната практика на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ), според който ограниченията за заемане на определени публични длъжности в посткомунистическите държави в периода на преход от тоталитаризъм към демокрация, в което се изразява лустрирането на бившите сътрудници на тайните служби, е тогава пропорционално, когато съответства на легитимната цел да се избегнат рисковете за успешното осъществяване на този преход. Европейският съд за правата на човека отстоява позицията, че лустрацията може да се прилага само като временна мярка, докато съществува заплаха за демократичния ред в условията на посттоталитарно общество, намиращо се в началото на своето демократично развитие, поради което приема, че тя е недопустима при установен стабилен демократичен режим.

В контекста обаче на българския политически опит и исторически условия, въпреки продължителния период от време, изтекъл от началото на демократичните промени, проблемът за лустрацията продължава да бъде актуален. Това е така, защото като временна мярка тя не е прилагана в миналото (доколкото е имало спорадични опити, те са завършвали безуспешно или поради намесата на Конституционния съд, или чрез промяна на законодателството в обратен смисъл), а българският преход към демокрация в значителна степен е симулативен или не се е състоял. В тази връзка не може да се поддържа тезата, че в България е налице стабилна и успешно функционираща демокрация, с което са предотвратени рисковете за нейното демократично развитие, поради което е допустимо без опасност за това развитие ръководни позиции в националните електронни медии да бъдат заемани от бившите сътрудници на репресивните служби на стария режим. Обратно, налага се констатацията, че тази опасност за демократичните промени и създаване условия за нов авторитаризъм продължава да съществува, поради което в чувствителната област на процеса на доставяне на информация, формираща общественото мнение и неговото институционализиране, е необходимо да съществуват рестрикциите, въведени с оспорените разпоредби на ЗРТ.

Конституционни съдии:

Благовест Пунев

Кети Маркова

Анастас Анастасов

обратно нагоре