СБОРНИК ОТ КРЪГЛА МАСА
„ПОЛИТИЧЕСКАТА КОМУНИКАЦИЯ: ПРЕЗИДЕНТСКИ ИЗБОРИ 2016 ГОДИНА“

Иван Начев е български политолог, експерт в областта на политическата интеграция на Европейския съюз, интеграцията на България в него, консултант по процесите на усвояване на предприсъединителните инструменти и усвояването на средства по Оперативните програми на Република България.

Ще започна с нещо, с което аз лично не мога да се съглася. През последните години в общественото пространство, бавно и последователно се наложи една мантра, че експертите, административните и академичните среди, и медиите, са се провалили изобщо в управлението на политическите процеси. Не са успели да проведат и повлияят върху никакви реформи, нито пък са успели да подпомогнат процеса на рекрутиране на политическите елити.

Защото, според мен, и в исторически план, пък и в съвременните ни демокрации, смисълът на представителната демокрация е такъв, че именно елитите трябва да задават нивото на политическото развитие. Елитите са отговорни за това как се вземат политическите решения, как живеят обществата в резултат на тези решения, и какъв е не само краткосрочния, но и дългосрочния политически ефект.

И ако някой се проваля в тази ситуация, то не сме ние, експертите, академичните лица или представителите на медиите, не защото не искаме да си признаем провала. Ние се проваляме дотолкова, доколкото не успяваме наистина да повлияем върху елитите, но се провалят елитите.

Разбира се, аз го казвам от моята гледна точка и заглавието на този текст е формулирано така поради две причини. Първата причина, е тази, че аз съм професионално изкушен от интеграцията на България в Европейския съюз и изобщо от темата за европейска интеграция. Втората причина, е съвсем проста. Тя е свързана с това, което предстои на България в този контекст на пълноправен член на Европейския съюз, в рамките на следващата година от една страна и в рамките на мандата на следващия президент, от друга.

Каква е последователността на събитията? От 01 януари 2017 г. България остава без еврокомисар. Този казус възникна, след като последният български еврокомисар Кристалина Георгиева подаде оставка. Официалната причина е преминаването на Георгиева на работа в Световната банка, но вероятно оттеглянето й е свързано с кандидатурата на България за генерален секретар на ООН и последвалите от провала й обстоятелства. Макар да няма срок за номинирането на следващия български еврокомисар, предстои да се води един дебат за това кой да бъде той и съответно какъв ресор ще искаме за него. Дебат, който трябваше да започне още с оставката на Георгиева.

От друга страна, предстои България да поеме председателството на Европейския съюз от януари 2018 г., задача, която не е толкова лесна, тъй като именно през първата половина на 2017 г. трябва да бъдат формулирани послания и да бъде направена кампания вътре в страната и извън нея, която да бъде насочена към представянето на България по време на председателството и ползите от това.

От трета страна, България навършва 10 години от пълноправното си членство в ЕС. Ако направим една алюзия с един известен израз, „първите седем години като липсват”, можем да кажем, че като липсват първите 10 години то става ясно какъв е резултата от това членство и какви са позитивите за страната ни.

Несъмнено през следващия президентски мандат могат да бъдат решени и редица въпроси, свързани с приемането на страната ни в Шенген. Съгласно календара на Малтийското председателство[1] възможните дати за разглеждане на проекта на решение за присъединяване на България и Румъния към Шенген от Съвета са през месец март и месец юни 2017 г.

През този мандат ще се задълбочи и икономическото управление на ЕС. Предвижда се да се предприемат всеобхватни действия, така че процесът на сближаване да придобие постепенно задължителен характер, например чрез създаване на набор от общоприети показатели за сближаване, които биха могли да бъдат правно обвързващи, както и чрез създаване на финансова служба на еврозоната. Общите стандарти следва да се съсредоточат главно върху пазара на труда, конкурентоспособността, стопанската среда и публичните администрации, както и върху някои аспекти на данъчната политика. Има ли място страната ни в този дебат и в Еврозоната? Иска ли страната ни да бъде част от това пространство или не?

През следващия президентски мандат ще стартират и преговорите за бюджета за следващия програмен период след 2020 година, за приемането на многогодишната финансова рамка, а защо не и за следващ договор в рамките на Съюза. Дали България ще се опита да запази финансирането в приоритетни за нея политики като Кохезионната политика и Общата селскостопанска политика, или не, е въпрос на политическа воля и ясно формулирани послания и желание за постигане на определени цели и резултати, свързани с качеството на живот на българското общество.

Не на последно място, предстои и отчитането на страната ни по изпълнението на националните цели по програма „Европа 2020”.

И разбира се, по-същественото за мен е, как България участва в политиките на Европейския съюз? И в разработването на политиките и в процеса на приемане на различни видове актове на Европейския съюз. Договорът от Лисабон от 2009 г. даде повече възможности на националните парламенти да участват в работата на ЕС[2] , най-вече благодарение на нов механизъм, който да гарантира, че Съюзът действа само тогава, когато могат да бъдат постигнати по-добри резултати на равнище ЕС. На практика засили принципа на субсидиарност. Целта е да се установи ефикасен демократичен контрол върху европейското законодателство на всички равнища. Договорът от Лисабон въведе най-накрая система за ранно оповестяване, тоест механизъм, позволяващ на националните парламенти да следят за спазването на принципа на субсидиарност в законодателните предложения, да участват в преразглеждането на договори на ЕС или да участват в оценката на политиките на ЕС в областта на свободата, сигурността и правосъдието[3] . Разбира се, няма да задавам въпроса колко пъти такова нещо е направено в българския парламент.

В този смисъл бих искал да обърна внимание на две неща.

Първото нещо е, че в цялата кандидат-президентска кампания Европейският съюз единствено се споменаваше, като част от нашето всекидневие, беше в контекста на противопоставяне между Европа и Русия. Или сме с Европа, или с Русия. На практика нищо, което касае същността на процеса на интеграция, същността на политическото управления, същността на политиките и в крайна сметка ефекта върху нас като български и европейски граждани, не влезе в политическия дневен ред на дебатиращите кандидати.

Втория проблем е свързан с това, че като че ли самите кандидат-президенти не успяха да привидят дебат, в който биха могли да упражнят повече говоренето си в посока как биха изпълнявали, произтичащите от Конституцията на Република България функции като бъдещи президенти.

Ще ви дам няколко примера. Съгласно Конституцията, Република България участва в изграждането и развитието на ЕС[4] , а Народното събрание предоставя на Европейския съюз правомощия, произтичащи от Конституцията[5] .

Разбира се, ние знаем, че президентът има право да влияе върху законодателния процес, като може мотивирано да върне в Народното събрание един закон, за ново обсъждане[6] . Това вето, което налага е един от инструментите, които президента може да използва при формиране на политическите решения и особено когато става въпрос именно за тези две неща, за които споменах: процеса на разработване и приемане на актове на Европейския съюз и участието на страната ни в процеса на вземане на решения в него, и в крайна сметка законодателните и незаконодателните предложения на страната ни през всяко едно полугодие от следващите години.

Министерският съвет има задължение по Конституция, предварително да информира[7] Народното събрание и да дава отчет за своите действия, когато участва в изработването и приемането на актове на ЕС. Няма пак да задавам риторичния въпрос – колко пъти е направено такова неща в българския парламент? Но ето тук, според мен, е мястото и ролята на президента и той може много активно да се намеси в процеса на формиране на такива политики, като се опитва да въздейства върху целия политически процес.

Още повече, че към момента ние някак си не сме изградили две основни правила на развитие на съвременните демокрации. Имам предвид принципа на прозрачност и на отчетност.

Прозрачност при вземане на политическите решения на равнище Министерски съвет, от гледна точка на участието в политическия процес в Европейския съюз няма. Спазването на този принцип е от особена важност за цялостния политически процес в страната, тъй като министрите пряко участват в законодателния процес на Европейския съюз като членове на Съвета на министрите, който е и основен законодателен орган на Съюза. Съветът винаги заседава в открити заседания, когато обсъжда и гласува проекти на законодателни актове. За тази цел всяко заседание на Съвета се разделя на две части, посветени съответно на законодателни актове и на незаконодателни дейности.

Трудно, обаче, може да се установи какви позиции заемат българските министри по време на заседанията. Отчетност също така няма. Разбира се, по Конституция министрите не се отчитат пред Народното събрание. Министерският съвет, обаче, нито информира Народното събрание по въпроси, които се отнасят до задълженията, произтичащи от пълноправното членство, нито пък предварително да го информира, когато участва в разработването и приемането на актове на Европейския съюз, или да дава отчет за своите действия.

Няма отчетност на равнище кметове и общински съветници, които участват в Комитета на регионите на ЕС, както и няма отчетност на равнище представители на синдикати и работодателски организации в Икономическия и социален комитет на Съюза.

На пръв поглед това няма връзка с президентската институция? И вероятно по тази причина няма дебат. Връзката, за мен, е много проста и тя е свързана именно с това, че президентът с различните видове механизми, които притежава институцията, би могъл да работи именно в тази посока да се развиват тези два принципа на прозрачност и отчетност. Използвайки правото си на вето президентът може пряко да влияе върху целия този политически процес.

Това което липсваше в цялата кандидат-президентска кампания беше именно въпросът как президентът може да влияе върху формирането на политики в България. Разбира се, извън тези големи обещания – какви заплати, какви пенсии, какви други неща ще даде всеки един кандидат, ако бъде избран. Как ще го направи това е отделен въпрос.

Президентът не само може да упражнява вето, но и да отправя обръщения и послания към народа или Народното събрание.

Чрез този инструмент, той може да формира едно равнище на политическия дебат, от което след това би трябвало тези политически елити, които участват в управлението на страната или пък искат да участват, да не отстъпват, т.е. той може да задава изобщо тона на политическия дебат, а не да действа постфактум.

Подобна е и ситуацията, в която пак по Конституция, президентът освен всичко останало представлява България в международните отношения[8] . Съществува конституционен проблем, който е свързан с това, че основният закон не казва ясно кой всъщност представлява България в Европейския съвет? От една страна, ние избираме пряко президента, т.е. той придобива изключително висока легитимност при този избор, а от друга страна, понеже сме парламентарна република, министър-председателят представлява съответно държавата в Съвета. Когато има служебни правителства, обаче, тъй като те естествено нямат статута на останалите редовно избрани правителства, зад които има едно формирано политическо мнозинство, на срещите на Съвета на ЕС участва именно президентът. Очевидно имаме един проблем, който не е разрешен в Конституцията и кандидатите за президенти биха могли да провокират един политически дебат. Още повече, че след като президентът представлява Република България в международните отношения, да става ясно как я представлява.

Президентът назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на България при международните организации. Това би могло да бъде един от инструментите за влияние на президентската институция върху политиката на изпълнителната власт и Министерския съвет, и този дебат да бъде използван, за да се каже по какъв начин и какви кадри трябва да бъдат назначавани. Тук отново говорим за рекрутирането на политическия елит и за образа на страната, който той създава в международен план. Същото касае и работата на културните центрове на България в други държави, които допринасят за изграждането на този образ.

Разбира се, бих засегнал и една такава тема, която провокира министър-председателя Бойко Борисов, която всички избягнаха от дебата, а именно темата с оставката на кабинета при загуба на кандидата на ГЕРБ и предсрочните избори.

Оставката и последващото назначаване на ново служебно правителство, ще доведе до забавяне на редица процеси, свързани с разглежданата тема. И основната причина за това е липсата на ясно, легитимно избрано мнозинство и правителство, което да движи процеса на интеграция и да стои зад политическите решения. Имаме един период от няколко месеца, в който много неща не могат да се случат.

Това пак е свързано с европейската интеграция и мястото и ролята на България в Европейския съюз по две причини.

Едната е приемането на държавния бюджет, който в така наречената процедура на европейския семестър трябва да бъде координиран с останалите държави членки, така че държавите членки да могат да вземат предвид съображенията на ЕС на ранен етап от националните си бюджетни процеси и в други аспекти на разработването на икономически политики. Целта на тази процедура е да се гарантира, че всички политики се анализират и оценяват заедно.

И успехите на интеграцията не се представят като успехи на отделните правителства, нито пък служат за PR на отделни политически фигури.

През април държавите членки трябва да представят своите планове за стабилни публични финанси, своите програми за стабилност и конвергенция, и своите национални програми за реформи и мерки за напредък в посока към интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Това съвместно представяне позволява отчитане на взаимното допълване и разпространяването на последици между фискалните и структурните политики.

Втората причина е свързана с преговорите по бюджета на ЕС за 2018 г. В началото на 2017 г. Съветът ще изготви заключения по насоките за бюджета за 2018 г, а през месец май се очаква Европейската комисия да представи проект на бюджет на Съюза за 2018 г.В интерес на страната ни е в бюджета за 2018 г. да бъде осигурено адекватно финансиране на основните политики на Съюза, особено в приоритетните за страната ни области – Кохезионната политика и Общата селскостопанска политика, както и за мерките за борба с миграционната криза и повишаване на сигурността, стабилността на икономиката на България, и не на последно място повишаването на качеството на живота на населението.

Всяка година правителството приема Програма за участие в процеса на вземане на решение в Европейския съюз. Обсъждането на тази програма, не може да се нарече публично. Така да се каже няма пряко ангажиране на тези политически институции, които участват или влияят върху процеса.

През 2017 г. се предвижда да се направи средносрочен преглед на Многогодишната финансова рамка за периода 2014-2020 г. с цел да се подобрят възможностите на настоящата рамка да отговаря на непредвидени предизвикателства, като в същото време се опростят множество правила и процедури за разходване на бюджета на ЕС. Дебат по време на кандидат-президентската кампания нямаше.

През същата година ще започнат и преговорите по Многогодишната финансова рамка на ЕС за периода след 2020 г. Към момента България счита, че предложенията на ЕК трябва да бъдат насочени приоритетно към стимулиране на икономически растеж и заетост, сближаване и солидарност, сигурност и борба с прекомерната миграция. За страната ни бъдещата Многогодишна финансова рамка е важна и от гледна точка на Българското председателството на Съвета на ЕС през първата половина на 2018 г., когато се очаква да започне обсъждането на предложенията на ЕК в подготвителните органи на Съвета.

И последните две неща, които не чухме по време на тази кампания са свързани именно с това по какъв начин президентът, използвайки тези свои правомощия, може да работи за това България да получи едно, не бих казах заслужено, но едно достойно място в Европейския съюз, имайки предвид тези проблеми, които стоят пред нас.

За мен има още един немаловажен дебат, и това е дебата за влизането на България в Еврозоната. Има различни мнения в българското общество. Но проблемът е много сериозен, защото следейки това, което се случва през последната една година и половина виждам, че интеграцията в Еврозоната се засилва и всяко едно оставане на една държава членка извън нея означава тя все по-малко и по-малко да има позиции при процеса на вземане на решения. Стратегически ако ние останем твърде дълго извън Еврозоната ще загубим позициите, които иначе бихме имали ако сме вътре в нея. Европейската проблематика е необятна. От разширяване и външна политика, през икономически и финансови въпроси, до заетост, социална политика и здравеопазване. И всяка една от всички тези теми, би била подходяща за сериозен политически дебат. За съжаление дебат липсва.

На практика липсата на дебат, води до трудното намиране на решение, или изобщо до отказа от решение, от отговорност и отчетност за водените политики.

А това поставя под съмнение целия процес на интеграция, а в средносрочен и дългосрочен аспект и целостта на Европейския съюз.

Библиография:

1. Захариева, Ю., Шикова, И., Николов, К. (2004). Европейският съюз. История, институции, политики, С., Институт по публична администрация и европейска интеграция.

2. Радойкова, Г. (2016). Отчетност на институциите на Европейския съюз, С., Университетско издателство „Свети Климент Охридски”.

3. Симеонов, К. (2014). Регулиране на финансовите пазари в Европейския съюз, УИ „Св. Климент Охридски“, София.

4. Симеонов, К. (2015). Създаване на банков съюз в ЕС, С., УИ „Св. Климент Охридски“.

5. Шивергева, М. и Начев, И. (2010). Ние в Европейския съюз, С., Нов български университет.

6. Шикова, И. (2011). Политики на Европейския съюз, С., УИ „Свети Климент Охридски”.

7. Шикова, И. (2012). Ротационното председателство в Европейския съюз, Дипломатически институт, С., Министерство на външните работи на Република България.

8. Конституция на Република България, 1991 г., Достъпно на: http://www.parliament.bg/bg/const.