МЕДИИТЕ В БЪЛГАРИЯ
право и етика
Раздел Право
Обяснителни бележки към проект на Закон за БНР и БНТ
Настоящият проект на Закон за Българското национално радио и Българската национална телевизия отразява натрупания опит през тези 23 г. от приемането на Закона за радиото и телевизията (ЗРТ). Запазва всички положителни характеристики на действащия ЗРТ. Попълва някои празноти и поправя дефекти. Отчита забележки на експертната общност. Съобразява се с актуалното състояние на европейското медийно законодателство и постановената конституционна практика на Република България. Запазва и гарантира независимостта на БНР и БНТ от външна намеса чрез балансирана система от вътрешни органи, които имат иманентна цел да я охраняват. Тези вътрешни органи са изразител на обществения интерес по отношение на редакционната дейност на двете медии. Това е общественият интерес, който никога никой изпълнителен директор няма право и не може да олицетворява. Защото това право принадлежи на българските граждани в качеството им на слушатели и зрители.
І. Първият въпрос е: защо е необходим отделен закон за Българското национално радио (БНР) и Българската национална телевизия (БНТ)?
Аргументите са следните:
1. Такава е конституционната повеля и тя не е изпълнена за БНР и БНТ повече от 30 години след приемането на Основния закон: „До създаване на нова законодателна уредба за Българската национална телевизия, Българското национално радио и Българската телеграфна агенция Народното събрание осъществява правомощията, които Великото Народно събрание има по отношение на тези национални институции.“ (§6 от Преходни и заключителни разпоредби на Конституцията на Република България).
2. Професионалната общност през 2011 г. се е обединила около това решение. Работна група за изготвяне на концепция за нов медиен закон, създадена със заповед № Р-88/9.06.2010 г. на министър-председателя на Република България с председател доц. Георги Лозанов, лансира идеята за отделен устройствен закон на БНР и БНТ през февруари 2011 г.
ІІ. Общи положения
В първата глава са представени всички необходими общи положения относно статута на БНР и БНТ като публичноправни организации, които имат специфичен предмет на дейност и са юридически лица, създадени по нормативната система, по което се отличават от останалите доставчици на медийни услуги, осъществяващи дейност под юрисдикцията на Република България, възникнали по разрешителната система.
ІІІ. Принципи на дейността
Законът за БНР и БНТ се основава на три фундаментални за медийната регулация принципа, които са иманентни за обществените медии, и се отнасят до всички аспекти на тяхната дейност (организационна, програмна, финансова): обществен характер на дейността; независимост; публичност и прозрачност.
1. Общественият характер на дейността е отразен по следния начин:
1.1. В организационен смисъл дейността на всички органи е насочена към изпълнение на обществената мисия:
- задачата на Програмния съвет;
- представители на обществеността доминират в състава на програмния съвет;
- парламентарната квота в съвета се формира от възможно най-представителният държавен орган в държавното устройство на България;
- представителите от парламентарната квота се излъчват от достатъчно широк кръг от обществени структури;
- почетен характер има длъжността член на програмния съвет;
- в обществен интерес и в изпълнение на обществената мисия работят изпълнителният директор и надзорният съвет;
- условията за избираемост на изпълнителните директори или на членовете на програмните съвети и надзорните съвети отговарят в най-висока степен на обществените очаквания за почтеност;
- в статута на изпълнителните директори или на членовете на програмните съвети и надзорните съвети се предвиждат условия на несъвместимост с длъжности и дейности, както и забрани, които защитават обществения интерес при упражняването на съответната дейност;
- мандатите на изпълнителните директори или на членовете на програмните съвети и надзорните съвети се прекратяват предсрочно на обществено оправдани основания;
- съвместни заседания на програмните съвети на БНР и БНТ при обсъждане на общи проекти в обществен интерес;
- различни съгласувателни процедури между програмните и надзорните съвети, които целят приемането на решения в обществен интерес.
1.2. В програмен смисъл проектът на закон е изпълнен в максимална степен от общественото начало:
- съдържа подробно описание на обществената мисия и на задължителните програмни елементи;
- заложено е широко общественото обсъждане при ежегодното определяне на трансфера от държавния бюджет.
1.3. Във финансов аспект общественият характер на дейността на БНР и БНТ е изразен така:
- БНР и БНТ предоставят медийните услуги на потребителите си безплатно;
- обществените доставчици на медийни услуги планират и управляват бюджетите си по начин, осигуряващ непрекъснато изпълнение на обществената услуга;
- въвежда се разделно счетоводно отчитане на медийните услуги и съпътстващи дейности;
- дейността се финансира от публични приходи, които преобладават, и обществените доставчици на медийни услуги се лишават от реклама, радио- и телевизионен пазар;
- обвързването на публичното финансиране с изпълнение на обществената мисия.
2. Независимост
Независимостта като принцип също е въведена в три измерения – организационна, програмна, финансова.
2.1. В организационен аспект независимостта е уредена по повод:
- надзорната дейност на Съвета за електронни медии и Комисията за регулиране на съобщенията или други контролни органи;
- забрана за намеса в работата на органите на БНР и БНТ от страна на трети лица;
- гарантираното разпространение на програми;
- свободното и самостоятелно определяне на структурата и вътрешната организация на работа в БНР и БНТ от техните изпълнителни директори;
- самостоятелното решаване на всички въпроси, свързани с трудовата заетост в обществените доставчици на медийни услуги, от техните изпълнителни директори;
- в изпълнение на правомощията си на работодател по смисъла на Кодекса на труда изпълнителният директор не може да получава указания от членове на програмния или надзорния съвети;
- организационната автономност, която забранява възлагането на трети лица на дейности от административно-правен, финансово-счетоводен и технически характер, засягащи организацията на дейността на БНР и БНТ, доколкото тези функции се изпълняват единствено от служители на БНР и БНТ, сключили трудови договори с обществените доставчици на медийни услуги.
2.2. В програмен смисъл независимостта е гарантирана:
-чрез пълна редакционна независимост на дейностите по планиране, производство и разпространение на обществените услуги;
-чрез забрана членовете на програмните съвети да получават и изпълняват поръчки или да прокарват интереси от каквото и да е естество, накърняващи надпартийността, обективността и икономическата независимост на БНР и БНТ;
-с помощта на забрана член на програмния съвет на БНР, съответно на БНТ, избран от Народното събрание на Република България, да участва в творческия процес и техническото производство или да се намесва пряко или косвено по всякакъв друг начин в тези дейности, да преглежда или прослушва програми, отделни предавания или други редакционни елементи от предоставяната медийна услуга преди тяхното разпространение;
-недопускане на цензура;
-изискване продуценти на новини и актуално-публицистични предавания да бъдат единствено БНР и БНТ.
2.3. Във финансов аспект независимостта е обезпечена чрез задължението на държавата да осигурява достатъчен ресурс за изпълнение на програмните задължения и възложената обществена мисия.
3. Публичност и прозрачност
Разпоредбата на чл. 18 от Закона за достъп до обществена информация е недостатъчен да осигури необходимата публичност и прозрачност в дейността на обществените доставчици на медийни услуги. Този принцип на дейността на БНР и БНТ засяга в организационен, програмен и финансов аспект работата на двете публичноправни организации.
3.1. Публичността и прозрачността в дейността на БНР и БНТ за първи път се въвеждат като изискване към работата на техните органи:
- като редовните заседания се разпространяват в реално време чрез интернет страницата на БНР и БНТ, както и в официалните профили на БНР и БНТ в социалните мрежи и на всички заседания се води протокол, който е публичен;
- като решенията на програмните съвети и на надзорните съвети на БНР и БНТ се публикуват на интернет страницата на съответния обществен доставчик на медийни услуги по достъпен за обществеността начин;
- публично провеждане на конкурси за изпълнителни директори от надзорните съвети на БНР и БНТ.
3.2. В програмен смисъл прозрачността и публичността се изразяват в задължителното обществено обсъждане на ежегодните предложения за поемане на програмни задължения в изпълнение на обществената мисия с достатъчно дълъг срок и чрез използването на различни комуникационни канали (интерактивна комуникация на интернет страницата на БНР, съответно на БНТ, в програмите на БНР и БНТ, чрез публични изслушвания и други форми на участие на обществеността).
3.3. Във финансов аспект публичността и прозрачността в дейността на БНР и БНТ се свеждат до публикуването на:
- отчет за приходите и разходите за дейността през предходната година;
-отчет за изпълнението на обществената мисия.
ІV. Организация на дейността на БНР и БНТ
Кризите в управлението на Българското национално радио и Българската национална телевизия са генерирани от недостатъците на медийната регулация. Смесването на функции, съсредоточаването на компетентност в ръцете на едноличния управителен орган, отсъствието на публичност и отчетност в дейността бяха причина за всички напрежения около дейността на БНР и БНТ и възпрепятстваха на практика тяхното окончателно превръщане в същински обществени доставчици на медийни услуги.
Организацията на дейността на БНР и БНТ предвижда три вида органи, които имат ясно формулирани задачи, обособени са един от друг и постигат вътрешен баланс на взаимодействие, гарантиращ свободното функциониране на обществените доставчици на медийни услуги.
1. Изисквания към лицата, които заемат съответните длъжности
В проекта са въведени общи условия за избираемост, изисквания за несъвместимост с длъжности и дейности, основания за предсрочно прекратяване на мандатите на едноличните органи и членовете на колективните органи на БНР и БНТ, които са изведени в началото на главата, посветена на този въпрос. В съответния раздел са уточнени специфични критерии за подбор на кандидатите, които да съответстват на компетентността на всеки орган.
Предвижда се мандатът на всички органи да е 5-годишен с възможност за подновяване. Въведена е мярка, която да възпрепятства прекомерно „застояване“ в органите на БНР и БНТ на едни и същи лица.
2. Конституиране на органи
До този момент всички органи на БНР и БНТ се създават от Съвета за електронни медии. Успехът на това начинание се вижда. Настоящият проект на закон предвижда всеки вътрешен орган да бъде избиран от различен орган, за да се минимизира възможността от политическа и икономическа намеса при подбора на лица, които да заемат съответната позиция.
Начинът на конституиране на колективните органи на обществените доставчици на медийни услуги съответства на постановената до този момент конституционна практика, която не позволява постоянна парламентарна комисия да извършва избор на членове на ръководни или контролни органи на БНР и БНТ. Това може да прави единствено пленарният състав на Народното събрание. В конкретния случай за постигането на по-широка обществена подкрепа при формирането на програмната политика на обществените медии е допусната възможност 2/3 от състава на програмните съвети да се формира от парламента. Другата квота в състава на програмния съвет – тази на редовите служители на БНР и БНТ – има за цел да внесе по-голяма организираност и професионалност в работата на органа.
Надзорният съвет се създава от Съвета за електронни медии. Изпълнителните директори на БНР и БНТ се определят от Надзорния съвет.
3. Разпределение на компетентност и постигане на баланс в дейността на органите
При разпределението на компетентността се прилага принципът на разделение на властите.
Орган, натоварен със „законодателната дейност“, това е програмният съвет, който задава програмната рамка на съответния обществен доставчик на медийни услуги. Той не контролира друг орган, тъй като се произнася по принципни въпроси, не и по конкретен казус.
Управителен (ръководен) орган, който прилага на практика програмните политики, дефинирани от програмния съвет, е изпълнителният директор. Той е едноличен орган, за да носи цялата отговорност за дейността на съответния обществен доставчик на медийни услуги, подпомаган от екип (правителството).
Контролен орган, олицетворяващ съдебната власт, е надзорният съвет.
Във всеки раздел, посветен на правното положение на органите на БНР и БНТ, съществува клауза, която забранява намесата на съответния орган в работата на останалите два. Паралелно с това са предвидени редица случаи на съгласувателни процедури, които подпомагат взимането на разумни и целесъобразни решения в обществен интерес.
4. Статут на изпълнителния директор
Изпълнителният директор се предвижда да се избира с конкурс по реда на Кодекса на труда и той ще встъпва в трудово правоотношение. Така се цели постигането на по-голям интегритет между ръководителя на БНР или БНТ и служителите.р
5. Служители на БНР и БНТ
В проекта се предвиждат редица мерки за защита на служителите на БНР и БНТ от цензура, влияние или друга форма на натиск, като особен акцент се поставя върху редакционния състав.
Въведен е принципът за разделяне на административното управление и редакционната дейност.
Създават се сериозни гаранции за спазване на трудовото законодателство.
V. Медийни услуги и съпътстващи дейности на БНР и БНТ
Програмната дейност на БНР и БНТ е подчинена на:
1. програмните принципи от действащия Закон за радиото и телевизията, относими за обществените доставчици на медийни услуги;
2. нова категоризация на програмната дейност на БНР и БНТ чрез обособяването на основни и допълнителни медийни услуги и съпътстващи дейности;
3. запазени са досегашните квоти европейска продукция, произведения на независими продуценти и други изисквания;
4. начин на изготвяне на годишни предложения за изпълнение на програмните задължения;
5. резултатите от законодателна инициатива на Министерски съвет на Република България от 23.02.2021 г. чрез допълнения в обществената мисия и процедура за въвеждане, изменение или прекратяване на медийна услуга или съпътстваща дейност;
6. правилата относно някои от видовете търговски съобщения, уредени в ЗРТ, БНР както и други съобщения за популяризиране на национални и европейски фондове, оперативни програми, стратегии и други инициативи, на възложители - органи на централната държавна власт и техните поделения, на органите на местна власт и местно самоуправление, включително държавни и общински предприятия, държавни и общински търговски дружества, в които държавата и общините имат мажоритарно участие в капитала.
Специфичността на БНР и БНТ се изразява в това, че те предоставят обществени услуги, които включват предлагането на висококачествени и отличаващи се съдържания в областта на информацията, образованието, културата и развлечението.
Развлекателните предавания са конкурсът „Евровизия“; музикална класация; отразяването на джаз фестивала в Банско; отразяването на прояви от програмата на „Аполония“; детско музикално състезание за таланти в областта на певческото изпълнителско изкуство, на класическия балет и музикално инструментално изпълнение; състезание в навечерието на 24 май за най-бързо четене; както и формáтът „Надиграй ме!“, например. Развлечението по БНР и БНТ трябва да отговаря на по-високи художествени критерии. Същото се отнася и до спортните прояви, които трябва да показват постиженията и успехите на българските таланти. Но аудиторията в никакъв случай не трябва да се лишава от този тематичен сегмент на редакционното съдържание.
VІ. Финансиране на БНР и БНТ
Смесеното финансиране на БНР и БНТ е уредено така:
1. Въведени са няколко нови основни принципа:
- осигуряване на достатъчен финансов ресурс;
- принципи на бюджетната дейност;
- редовно и обективно оценяване на финансовите потребности;
- разделно счетоводно отчитане на медийните услуги и съпътстващите дейности;
- поемане на дълг.
2. Обособени са видовете приходи – публични и търговски.
2.1. Публичните приходи са:
-ежегоден трансфер от държавния бюджет като компенсация за предоставяната обществена услуга в изпълнение на обществената мисия по този закон;
-публични средства от държавния бюджет или бюджета на Европейския съюз за популяризиране на европейски или национални програми и фондове, както и средства от други държавни ведомства и органи на местна власт и самоуправление по други национални или международни програми и договори, които единствено БНР и БНТ ползват, тъй като освобождават от присъствието си медийния рекламен пазар.
2.2. Търговските приходи са изброени подробно, като са въведени нови възможности за търговска дейност:
-платени услуги, които не попадат в обхвата на обществената услуга;
-продажба на билети за публично изпълнение и запис на музикално съдържание и други публични събития, които не са неразделна част от обществената услуга, както и предоставяне на музикални услуги;
- отдаване под наем на технически и други мощности;
- продажба на аудио- или видеоносители, на печатни произведения, свързани с основните и допълнителни медийни услуги, мърчъндайзинг и др.
3. Обособени са видовете разходи – публични и търговски.
4. Описана е прозрачна процедура за съставяне, разходване, отчитане и оценка на компенсацията за обществена услуга, която се базира на законодателна инициатива на Министерски съвет от 23.02.2021 г.
22.03.2022 г.Изготвила: проф. д. ю. н. Райна Николова