Боян Митракиев

Резюме:

В най-основния си смисъл, лобизмът описва процеса на оказване на влияние от страна на частния сектор или граждански организации (в случая на пъблик афеърс) върху представителите в законодателната власт или служителите в изпълнителната власт с цел провеждане на определени политики. Най-често академичните разработки разчертават строга граница между частния и неправителствения сектор от една страна и съответните политици и държавни служители от друга. На практика, обаче, това невинаги е така.

  Българското законодателство поставя ограничения пред народните представители относно участието им в ръководството на търговски дружества. В чл. 68, ал. 1 от Конституцията е записано, че "народните представители не могат да заемат друга държавна служба или да извършват дейност, която според закона е несъвместима с положението на народен представител." Същият този текст е дословно пренесен в чл. 130, ал. 1 на специалния закон, по който се ръководи Народното събрание - Правилника за организацията и дейността (ПОДНС). Веднага следва втора алинея, която определя, че "народният представител няма право да участва в управителни или контролни органи на търговски дружества и кооперации", т.е. участието в тези органи е извършване на дейност, несъвместима с положението на депутат. Че ПОДНС има силата и действието на закон е несъмнено. Той се приема като закон, обнародва се като закон и съдържа задължения като закон. Наречен е "правилник", защото докато законът е задължителен за всички граждани, ПОДНС действа само относно депутатите, но със същата сила. Няма, обаче, пречки пред това българските народни представители да бъдат акционери в/собственици на търговски дружества. Ако са такива, те са задължени да декларират това в парламентарния регистър по Закона за конфликт на интереси. Там също така се отбелязва и тяхната свързаност към търговски дружества, която е възможно да окаже влияние върху парламентарната им дейност – най-често такива, собственост на техни роднини и семейства, както и напуснати скоро преди встъпване в длъжност.

  Накратко казано, представителите в българската законодателна власт не са напълно откъснати от частния сектор, дори напротив. Те могат и често са едновременно политици и бизнесмени. Такава е и ситуацията в много други страни, било то западни или източни. Дори във формално комунистическата Народна република Китай има над 100 милиардера в парламента[4]. Там в ролята на политици са корпоративни лидери като Пони Уатенг, собственикът на Тенсент и Лей Юн, създателят на Шаоми и Питър Лий Ка-кит, вице-президент на Хендерсън и Хонг Конг-ската и Китайска Газова Компания с лични състояния от $17, $14 и $27 милиарда, съответно.

  Преди да обсъдим влиянието на тази парадигма върху определението и концепцията за лобизъм, нека първо конкретизираме какво точно е тази практика в очите на някои основни международни институции.

OECD[1] (2012) препоръчва използването на едно относително ясно определение – „писмена или устна комуникация с публичен служител с цел повлияване на законодателна инициатива, политики или административни решения“. От своя страна, Съветът на Европа[2] разбира лобизма като „организирано усилие да се окаже влияние върху формулирането на политики и процеса по вземане на решения с оглед на получаване на определени резултати от правителствените власти или демократично-избраните представители“. Според Американския Сенат[3], лобизмът е „практиката по убеждаване на законодателите да предложат, прокарат или спрат законодателна инициатива или да променят текущото законодателство“.

  Най-рестриктивното от трите определения е това на OECD – то ограничава лобизмът единствено до писмена и устна комуникация със съответен публичен служител. Другите две дефиниции са по-широки и говорят за „усилия“ и „убеждаване“ – концепции, които могат да включват много различни методи, стига те да са (по допускане) позволени от закона. Безспорно, спонсорирането и индиректната помощ в организирането на предизборни кампании могат да бъдат част от такива „усилия“ и „убеждаване“.

  За да обобщим накратко, за да бъде едно действие част от лобистка кампания, то трябва да:

(1)  бъде усилие за оказване на влияние

(2)  бъде насочено към публичен служител / представител

(3)  цели изпълнението на конкретна политика в определена област

Дори наблюдател без академична подготовка веднага ще забележи, че лобизмът може да бъде упражнен по повече от един начин спрямо политик, който притежава значителен дял в търговско дружество.

Конвенционалният подход е компании или организации да наемат лобисти, които да информират представители в законодателната и/или изпълнителната власт за двустранните ползи от приемането или отхвърлянето на определена политика. Ползите за представителите на властта често включват и спонсорство за техните бъдещи или текущи политически компании, понякога в особено големи размери (DellaVigna, Durante, Knight, Ferrara, 2015)[5]. Този най-конвенционален и традиционен подход към лобизма е добре проучен в академичната литература (Grossman, Helpman, 2001)[6] и напоследък привлича внимание с прозрачността на обратните услуги от поръчалите лобизма към представителите на властта (Bertrand, 2014)[7]. Например, в текущите президентски избори в САЩ, кандидатът на Демократическата партия Хилъри Клинтън, е получила над 70% от даренията на едрите корпоративни спонсори, което е силно неодобрявано от нейните избиратели в прогресивното крила (подкрепящи предимно Бърни Сандърс на първичните избори). Много от тези дарения се свързват лесно с политики, които Държавният департамент е провеждал по времето, когато г-жа Клинтън го е оглавявала и съответно водят избирателите към извода за т.н. „pay-to-play“ – лобизъм, при който достъпът до политиците и провеждането на определени държавни политики се заплаща директно от частния сектор.

  Тези особености се засилват все повече с развитието на социалните мрежи и децентрализацията на медиите, което стимулира политиците да разгледат алтернативни подходи към лобирането. Един такъв е т.н. „пазарен лобизъм“ – лобизъм, при който насрещните услуги не се предлагат на политика или неговия политически кръг, а към търговски дружества, в които той е акционер, контролира или има съществен финансов или друг интерес.

DellaVigna, Durante, Knight, Ferrara (2015) изследват този феномен в италианската икономика, по-специално с фокус върху бюджетите за рекламиране в медии, директно или индиректно контролирани от италиански политици. Най-известният казус е този на Силвио Берлускони, медиен магнат и крупен бизнесмен, който през 1994 година е избран за Министър-председател. След заемането на длъжността, Берлускони запазва пълното си и открито участие в търговските дружества, което създава съответните стимули сред останалите предприемачи да потърсят индиректен път за лобизъм. Почти идентични казуси се наблюдават и в редица други държави – в Тайланд, премиерът Таксин Шинаватра е на власт между 2001 и 2006 и задържа дяловете си в най-голямата тайландска медийна група; президентът на Чили Себастиан Пинера е собственик на най-влиятелната чилийска телевизия. Разбира се, индиректният лобизъм не е задължително да бъде насочен към медийни дружества – Нитин Гадкари, лидерът на опозиционната партия BJP в Индия, и Президентът на Аржентина Кристина Кирхнер са с крупни бизнес интереси в сектора на туризма.

Проучването на DellaVigna, Durante, Knight, Ferrara (2015) показва, че в годините малко преди изборите и в периода на власт, медийните компании на Берлускони отбелязват отчетлив растеж на дяла на приходите си от реклами спрямо общия обем. Забележително е и че се наблюдава спад на приходите веднага след падането му от власт през 2005 година и повторен растеж при формирането на втория кабинет на Берлускони през 2008-2009 година. Подобни резултати се виждат и в други изследвания като това на Fisman (2001)[8] за обръча компании около индонезийския диктатор Сухарто, както и академичния труд на Djankov (2003)[9] отново за медийния сектор. 

Тук е важно да се спомене, че в много държави с нерегулиран или дори забранен лобизъм, индиректният подход е доминиращ. България е един такъв пример, тъй като страната все още не е приела закон, регулиращ лобизма, но от друга страна търговията с влияние е строго законово ограничена. От друга страна, много от водещите народни представители притежават директен или индиректен финансов интерес в търговски дружества, които са привлекателен канал за оказване на влияние върху самите законодатели. Този канал е и далеч по-непрозрачен в условията на слабо-развит капиталов пазар, където тези търговски дружества са частни компании и не следва да разкриват подробна информация за дейността си. Например, компания А, получила крупна обществена поръчка, следствие на новоприет закон, може да сключи консултантски договор с компания Б, в която директен или индиректен финансов интерес има ключов член на законодателната, предложил и положил усилия за приемането на тозизакон. Този консултантски договор не следва да бъде публично разкрит.

  Повишената чувствителност на избирателите към прозрачността на изборния процес, която разкрива ясните взаимовръзки между лобиращия частен сектор и спонсорирането на политичекси кампании на политици, реагиращи на лобизма, обуславя повишен интерес на всички играчи към други подходи за лобизъм. Индиректният, „пазарен“, лобизъм към членове на законодателната и изпълнителната власт с директен или индиректен финансов интерес в търговски дружества е именно такъв алтернативен подход.

Бележки:

_________________________

[1]OECD (2012). Lobbying: influencing decision making with transparency and integrity. Достъпно от http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50101671.pdf

[2]European Parliament (2013) Lobbying in the EU institutions. Достъпно от http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2013/130558/LDM_BRI(2013)130558_REV1_EN.pdf

[3]US Senate (n.d.) Lobbying. Достъпно от http://www.senate.gov/reference/reference_index_subjects/Lobbying_vrd.htm

[4]Riley, C. (2015) China's rubber-stamp parliament is a billionaires' club. Достъпно от http://money.cnn.com/2015/03/10/news/economy/china-billionaire-parliament/

[5]DellaVigna, S., Durante, R., Knight, B., Ferrara, E. (2015) Market-based lobbying: evidence from advertising spending in Italy. Достъпно от http://eml.berkeley.edu/~sdellavi/wp/It_AdSep2014V5.pdf

[6]Grossman, Gene M. and Elhanan Helpman. Special Interest Politics. The MIT Press, 2001.

[7]Bertrand, Marianne, Matilde Bombardini, and Francesco Trebbi. 2014. “Is It Whom You Know or What You Know? An Empirical Assessment of the Lobbying Process." American Economic Review, 104(12): 3885-3920.

[8]Fisman, Raymond. 2001. “Estimating the Value of Political Connections."American Eco- nomic Review. 91(4): 1095-1102.

[9]Djankov, Simeon, Andrei Shleifer, Tatiana Nenova and Caralee Mcliesh. 2003. Who Owns the Media?"Journal of Law and Economics, 46(2): 341-383.

обратно нагоре