Проблемът за отношенията между големия град и неговата периферия се поражда от несъответствието между административните граници на градовете и реалните граници на неговата агломерация.

Необходимостта от адаптиране на съществуващите административни структури към физическата реалност добива съвременно измерение под въздействие на характерни фактори. Най-съществен от тях е нарастващата мобилност, която значително е развила зависимостта между града-център и периферията. Формират се нови пространствени общности, основани на дневната миграция, на консумацията на публични услуги, на съоръженията за отдих, на търсенето на терени за строителство. Мобилността е породила финансовото неравновесие между града и периферията.

В някои държави с постепенното нарастване на покупателните възможности хората се разполагат в периферията на големите градове. Следват ги многобройни търговски услуги и предприятия, привлечени от по-ниските разходи и по-лесните комуникации. Така големият град остава среда за повечето скъпоструващи социални дейности и обекти и същевременно е лишен от голямата част от приходите, за да реши създадените от това проблеми.

В други държави се наблюдава по-традиционно доминиране на центъра и зависимост на периферията. Центърът на града все още не е загубил своята привлекателност за обитаването, а сателитните общини често са свръхнаселени и зле регулирани по отношение на инфраструктурата, публичното благоустрояване, публичните пространства и качеството на живот. И в двата случая съществуващата организация е резултат на проблемите на нарастване, но не осигурява рационални методи на организация на урбанистичните системи.

Вторият по значимост фактор за адаптиране на съществуващите административни структури към физическата реалност е развитието на локалното ниво на управление. В него се планира развитието на колективната общност и се осигурява широк избор от услуги. В тази ситуация административното разделяне между града-център и периферните съседни общини е много по-смущаващо за ефикасното управление, отколкото би било запазването от локалните общности на регулиращата им роля.

Коопериране между управлението на града и на периферията му е рационално да съществува за изпълнение на функции със значение за повече от една община. Такива са: изработването на устройствени планове; разполагането на индустриални дейности; снабдяването с енергия и вода; премахването на отпадъците; коригирането на неравновесието между преуспяващите зони и обеднелите зони; превенцията или коригирането на негативни ефекти от политиката, провеждана от една от общините като претоварване на автомобилното движение, натиск върху недвижимата собственост или върху устроените среди за отдих, замърсяване на околната среда.

Желанието понастоящем да се стимулира устойчивото развитие също налага необходимостта от коопериране и координиране между всички участници, публични и частни, действащи в една урбанизирана зона.

 

 

Съществуващите форми на регулирано отношение между големия град и неговата периферия се приема да бъдат обобщени в три типа:

Тези проблеми най-общо засягат градовете с над 100 000 жители. Когато случаят е конурбация, включваща повече от един урбанистичен център, не е необходимо един или друг от тях самостоятелно да достигне този брой.

Понятието периферия може да бъда разбирано като пространството на самостоятелните местни общности около административните граници на един голям град, на които социалната и икономическата организация, потенциалът за урбанистично развитие, пространственото устройство, обитаването, системите на транспорта, околната среда и качеството на живот, са тясно свързани с тези на града – център.

В случая на сложно образувание с отношения между доминиращ голям урбанистичен център и неговата периферия имаме предвид понятието метрополис и метрополизация.

Терминът метрополис (от гръцки meter - майка и polis - град) има повече значения:

Метрополис може също да означава характерни градове:

 

Най-общо, един град има характер на метрополис не само според броя на жителите му, но ако притежава и следните допълнителни характеристики:

С метрополизация се означава явлението на образуване или на засилване на метрополис чрез концентрация на ръководни функции, на комуникация и на заетост от високо ниво, например рядко срещани служби.

Един метрополис на национално ниво съответства най-често на града, който е начело на националната градска мрежа.

Съществуват различни случаи на конфигурация:

 

 

 

 

 

Регионалният метрополис е място, където са централизирани някои важни икономически, социални, политически и културни функции на нивото на региона. Регионалните метрополиси начело на съответната им регионална градска мрежа са включени в националната градска мрежа.

Световните метрополиси са 4: Ню Йорк, Токио, Лондон и Париж.

Париж. Според закона от 1964 г. за реорганизация на парижкия регион (в сила от 1968 г.) градът е едновременно департамент и община. Трябва да се уточни, че територията на град Париж включва само центъра на метрополията, за разлика от другите големи международни метрополиси. Департаментът на Париж няма други поделения освен общината, която го съставя. Общината е разделена на 20 общински района (създадени след нейното териториално разширяване през 1860 г. на мястото на 12-те съществуващи тогава района от 1795 г.) и 21 изборни района. законът от 1975 г., в сила от 1977 г., утвърждава Съвет на Париж, едновременно общински и общ съвет със 109 члена, които избират кмет на Париж. Районните комисии, с паритетно избрани членове от избирателите, кметът на Париж и Съветът на Париж имат консултативна и централна роля. Префектът на полицията, назначен от държавата, защитава правата на полицията. Законът от 1982 г., влязъл в сила то 1983 г. и определящ 163 члена на Съвета на Париж, главно в бюджетната област, създава съвети на районите. Управлението на административната полиция е разделено между кмета на Париж и префекта на полицията. Последният присъства в Съвета на Париж и всяка година представя своя бюджет и баланс, който остава държавен. Така кметът е включен в политиката по сигурността, въпреки че властта в тази област остава в ръцете на префекта на полицията. За разлика от другите френски метрополиси, между Париж и неговата периферия не съществува междуобщинска данъчна система.

 

 

Лондон. Управлението на Лондон се извършва на две нива: на нивото на града и на нивото на районите. Лондон е разделен на 33 района. Кметската управа на Лондон е отговорна за плана на Лондон, определящ стратегията за неговото развитие, за службите на полицията, за борбата с пожарите, за различните видове обществен транспорт  и за икономическото развитие. Кметската управа е съставена от кмета на Лондон, който разполага с изпълнителната власт и от Събранието на Лондон, което проучва предложенията на кмета и гласува или отхвърля предложенията за бюджета всяка година. Кметската управа е относително съвременна администрация (2000). Тридесет и трите района са оформени от 32 самоуправляващи се градски общности на град Лондон, които са отговорни за местните услуги, за които не е отговорна Кметската управа на града като местното устройство, училищата, социалните услуги, местните пътища и събирането на отпадъците. Начело на всеки район има Съвет, избран за 4 години. Лондон не се ръководи от класическа местна власт, а от Корпорация на Лондон избирана от жителите и предприятията и която практически не е реформирана от средните векове. Начело на Корпорацията на Лондон е Лорд Кмет на Лондон, който е различен пост от този на Кмета на Лондон. Град Лондон има собствена градска полиция, независима от полицейската служба, която отговаря за останалата част от Голям Лондон. Лондон е седалище на правителството на Обединеното Кралство, разположено в двореца Уестминстър в Уестминстър. Лондон е представен в Камарата на общините със 74 депутата, които съответстват на избирателните райони на града.

 

България. Изследванията на мрежата от населени места в България потвърждават наличието на сложни селищни образувания, включващи ядро на голям или среден град и поле на непосредствено влияние.

 

 

В преобладаващия брой случаи полето на непосредствено влияние включва населени места и територии в административните граници на съответната община. Предимно в случаите на агломерации с ядро голям град полето на непосредствено влияние включва съседни общини. Такива са например случаите на сложни селищни образувания с ядра София, Перник, Пловдив, Пазарджик, Хасково, Стара Загора, Бургас, Варна, Шумен, Русе, Велико Търново, Плевен. В полето на влияние на ядрото на агломерация София се включват общините Елин Пелин, Своге, Костинброд, Божурище, Сливница, Горна Малина. В агломерация с ядро Перник се включват общините Радомир, Брезник. В агломерация с ядро Пловдив се включват общините Асеновград, Калояново, Кричим, Марица, Родопи, Садово и Стамболийски; в агломерация с ядро Пазарджик се включват общините Септември, Пещера. В агломерация с ядро Плевен се включват общините Долна Митрополия, Долни Дъбник, Пордим. В агломерация с ядро Шумен се включват общините Каспичан, Плиска, Нови Пазар. В агломерация с ядро Варна се включват общините Белослав, Девня, Аксаково и Аврен. В агломерация с ядро Бургас се включват общините Поморие, Созопол, Средец и Камено. В агломерация с ядро Русе се включват общините Сливо поле и Иваново. Поради силните функционални връзки, пространствената близост и относително неголемите разлики в големината между ядрата на съседните агломерации Пловдив – Пазарджик, Хасково – Димитровград, Велико Търново – Горна Оряховица, и много условно София – Перник, би могло да се приеме наличието на сложни селищни образувания от вида конурбация.

 

 

 

 

 

 

 

Ядрата на агломерациите София, Пловдив и Варна с центрове много голям град и голям град имат сложна административна организация.

София е едновременно община и област. Област София град няма други поделения освен Софийска община. Тя е разделена на 24 административни района (1. Банкя, 2. Витоша, 3. Връбница, 4. Възраждане, 5. Изгрев, 6. Илинден, 7. Искър, 8. Красна поляна, 9. Красно село, 10. Кремиковци, 11. Лозенец, 12. Люлин, 13. Младост, 14. Надежда, 15. Нови Искър, 16. Овча купел, 17. Оборище, 18. Панчарево, 19. Подуяне, 20 .Сердика, 21. Слатина, 22. Студентски град, 23. Средец, 24. Триадица), включващи части от град София и съседните градове, села и квартали на община София. София се управлява от кмет, избран мажоритарно, и от Общински съвет, избран по пропорционалната избирателна система. Районните администрации се управляват от кмет на район, който в различни етапи от еволюция на избирателната система, е назначаван с решение на Общинския съвет по предложение на Кмета на общината или е избиран по мажоритарната избирателна система. Районните администрации нямат финансова самостоятелност. Те реализират делегирани функции от Софийска община по нива на компетентност и по териториален признак.

 

 

Аналогична е организацията на община Варна по отношение изборност, компетенции на ръководните органи, финансова самостоятелност и функционални компетенции. Тя включва районите Аспарухово, Владислав Варненчик, Младост, Одесос и Приморско в землищните и строителни граници на гр.Варна и кварталите Аспарухово, Галата, Виница и Владиславово.

Характерна е организацията на Пловдив. Тя е аналогична на тази на общините с районно деление София и Варна и включва 6 района: Централен, Източен, Западен, Северен, Южен, Тракия. Едновременно с това град Пловдив е център на съседните общини Марица и Родопи, в чиито граници са включени съседните села на град Пловдив.

Подобна е организацията на Ямбол и Добрич. Градовете Ямбол и Добрич са самостоятелни общини съответно Ямбол и Добрич-град, а гравитиращите към тях съседни села са обособени съответно в община Тунджа с център град Ямбол и община Добрич с център Добрич-град.

Следователно, поради наличие в България на сложни селищни образувания с изявен център – метрополис, би могло да се твърди, че за тях съществува необходимост от коопериране и координирано управление.

 

 

Координацията на управлението на големите градове и на тяхната периферия е проблем с възможности за различни решения, всяко от които има предимства и недостатъци. Най-общо се различават следните модели:

 

 

Съединяването на общините на града-център с периферните в една административна общност е най-радикалното решение за координация на проблемите в урбанистичен контекст. Все пак то не е достатъчно да елиминира всички несъответствия между административните граници и съществуващите многобройни взаимовръзки в практиката между метрополиса и неговата периферия - ежедневни миграции, публични услуги и т.н.

Общото съединяване повишава в значителна степен техническата и икономическата ефективност на управлението. При една административна местна общност, компетентна за цялата урбанизирана зона, е по-лесно да се разпределят разходите за социалната политика между всички данъкоплатци от агломерацията. Колкото по-широко са разпределени дългосрочните инвестиции, толкова по-малко скъпи са те на общността.

Освен тези предимства на съединяването може да се отбележат и някои недостатъци. Закриването на изборните органи на отделните общини увеличава дистанцията между гражданите и техните представители. Опитът показва, че в повечето страни съединяването среща жив отпор и политически е трудно за реализиране. Жителите на малките периферни общини се страхуват, че след съединяването обитателите на града–център налагат своите виждания на останалите.

Въпреки това повечето от европейските страни изразяват ясно предпочитание за решенията от типа на съединяване. Такъв е случаят в Дания, в Белгия, в Испания - големият град и неговите предградия образуват една община.

 

 

Придаването на специални функции на административната териториална общност от по-високия ешелон има предимства, когато не е толкова радикално, че да елиминира съществуващите общини и съществуващата агломерация не надхвърля административните граници на по-горния ешалон. Последните продължават да функционират, въпреки че техните компетенции са намалени.

За региона на Стокхолм Съветът на графството е отговорен за устройството на територията, за транспортната мрежа и за здравните грижи. За агломерацията на Женева Кантоналната власт упражнява компетенции в областите на публичния транспорт и полицията. Аналогична ситуация съществува във Виена, Берлин, Хамбург и Бремен.

 

 

Най-често, тези органи са създавани със специален закон, който им дава мандат да упражняват някои определени функции в полза на цялата конурбация.

Административното структуриране в Белгия позволява създаването на цялостни образувания, наречени „агломерации”. На създадената агломерация на Брюксел са придадени някои общински функции: събиране и отработване на отпадъци; обществен транспорт; противопожарна защита; бърза медицинска помощ; водоснабдяване; почистване на публичните пътища, пазарите, парковете и т.н.; снегопочистване; създаване на служба за поддържане на урбанизираната пътна мрежа като продължение на общинската служба за поддържане на пътната мрежа, нейното управление и публично осветление; информационни услуги за брюкселските общини.

Аналогична е ситуацията във Финландия със Съвета на метрополисния регион на Хелзинки, с метрополисния Съвет на Хорта (метрополисна зона) от провинция Валeнция в Испания.

Във Франция една проста градска агломерация, включваща малки общини, нормативно е задължена да отговаря за 11 групи от функции без това да ограничава компетенциите, които свободно могат да й бъдат делегирани от нейните съставни общини - изработване на устройствени схеми; създаване на зони за развитие и на индустриални зони; обществен транспорт; обитаване; противопожарна защита; водоснабдяване и канализация; събиране и премахване на домакинските отпадъци; организиране на пазари; поддържане на пътищата и автопаркове.

В Германия, градовете Хановер и Брунсвик, Франкфурт, Саарбрюкен и градовете от Рур са установили на основата на приети закони в техните съответни Ланд (Lander), съвместни общности с градовете и графствата или градовете-графства от тяхната периферия. Според структурата им тези общности се наричат метрополисна общност (Grosraumverband), общност „град – периферия” (Umlandverband), урбанизирана / градска общност (Stadtverband) или синдикат от местни общности (Kommunalverband).

Метрополисните общности на Хановер и Брунсвик отговарят за въпросите на местния транспорт, регионалната политика и регионалното устройство. Общността „град – периферия” Франкфурт има за задача да съветва своите членове да изпълняват техните задачи в многобройни сектори, включително регулиране на движението, местния обществен транспорт, координация на интересите в областта на енергоснабдяването, водоснабдяването с питейна вода и с вода за индустрията, както и управлението на отпадъците и на отпадните води, да съгласува и провежда системно развитие на териториите, покрити от Общността „град – периферия”. Синдикатът от местни общности на Рур (Kommunalverband Ruhrgebiet) поема задачи, свързани с кооперирането между местните общности с по-голям брой големи градове и тяхната периферия, отговаря за парковете, водните площи и горите, представляващи безкрайна важност на местно ниво за оздравяване и опазване на една уравновесена екосистема. Неговата задача включва също създаване и управление на съоръжения за отдих със значение, надминаващо местното ниво. Синдикатът има също за задача да установи баланса и картата на територията, покрита от цялата община. Местните общности – членове могат освен това да натоварят синдиката от местни общности с неограничени задачи на местно ниво като управление на отпадъците или устройството на местностите.

В Гърция създаденият със закон специален орган на Атина е публично учреждение с осигурена пълна финансова и административна независимост. На този орган е възложено основно: да наблюдава прилагането и да осигури реализацията на генералната схема за атинската конурбация; да осигури общите устройствени планове в агломерацията и тяхното одобряване; да следи за качеството на околната среда и да прилага приетите мерки за охрана; да хармонизира програмите, установени от компетентните служби в рамката на генералната схема. Органът на Солун е сравним с този на Атина в повече от пунктовете.

В Португалия всеки от двата мегаполисни региона на Лисабон и на Порто има своите нормативно регулирани институции, съответстващи на синдикат от общини, със задачи: инвестиране; различни услуги, включително транспорт и комуникации; инфраструктура в областта на хигиенизирането; публични доставки; околна среда и природни ресурси; устройство на територията; мнение относно инвестиране от държавата или относно финансиране от Европейската общност; създаване на техни собствени технически служби; други задачи, делегирани им от общината или от държавата.

Метрополисните региони в Италия се реализират на място. Те представляват нов тип местна администрация, наричана метрополисен град, който замества провинцията в територията, в която е учреден. Той включва града-център и съответен брой общини, които са обединени географски и поддържат тесни връзки в сферата на икономическата активност, на важните социални услуги и културните отношения с компетенциите освен тези на провинция включват: устройство на пространството на метрополисния регион, пътна мрежа, транспорт и движение, защита и експлоатиране на произведенията на изкуството, опазване на околната среда, опазване на земята, хидрогеоложко опазване, експлоатация на хидроложките извори, извозване на отпадъците, складиране и доставка на питейна вода, доставяне на енергия, услуги за икономическо развитие и разпределяне в голям мащаб, завишени услуги в областта на публичното здраве, на училищната система и на професионалното обучение.

Пример на специализирана власт с единствена компетенция за градската зона на Барцелона са: една метрополисна власт, отговорна за транспорта, и една метрополисна власт, отговорна за услугите за водоснабдяване и обработване на отпадъците.

Други подобни примери в Англия са така наричаните съвместни власти (joint authorities), създадени със закон за местните общности от метрополисните региони на Голям Манчестър, Мърсисайд, Южен Йоркшир, Тайн и Уеър, Западен Мидландс и Западен Йоркшир (Greater Manchester, Merseyside, South Yorkshire, Tyne and Wear, West Midlands и West Yorkshire). Във всеки регион съществуват три различни „съвместни власти”, покриващи всичките дистрикт (districts): власт на полицията, власт на противопожарната борба и гражданска защита, и власт на масовия транспорт. Компетентният министър е с компетенция да реализира „съвместни власти” за регулирането и премахването на отпадъците в някои метрополисни региони.

Все пак, такива системи имат общо приложение и не са замислени специално за градските региони.

 

 

В много случаи, когато законът не е предвидил специфични структури, за да реши проблемите за координация между града и неговата периферия, се прибягва до асоцииране или синдикати от местни общности – еднакво достъпна формула за градските общини и за селските общини. Такова решение се прилага в Австрия, Белгия, Дания, Финландия, Германия, Холандия, Норвегия, Полша. В тази система асоциираните общини делегират по тяхно желание някои от техните функции на една обща власт, която изпълнява тези функции от собствено име. Органът за вземане на решение принципно е събрание, съставено от делегати на общините – членки. Географските граници на тези синдикати от общини могат да бъдат подчинени на някои условия.

В Холандия законът вменява задължение на провинциите да разделят техните територии на зони за коопериране и постановява, че общините разположени в същата зона, по общо правило се кооперират. В Белгия общините могат да създават междуобщински сдружения. В Австрия има някои синдикати на общини, чието създаване е нормативно регламентирано. В Германия са създадени общински обединения основно в областите на образованието, на противопожарната защита, културните дейности, земеделието и горите, поддържането на пътищата, извозването на отпадъците, водоснабдяването, отвеждането на отпадните води, социалните грижи и социалните дейности в полза на младите на основата на нормативната уредба на ниво Ландер. Общинските обединения са доброволни. Понякога местните общности се задължават да създадат общи органи, наречени Pflichtverbande, на които да предоставят задачите, делегирани от държавата и задължителните функции.

Град Лозана в Швейцария, който образува агломерация с още 42 други общини, практикува с някои от тях три форми на коопериране: междуобщинско съглашение; анонимно сдружение, в което всяка засегната страна е акционер; и накрая, по-рядко - асоциация на общините, прилагаща създаването на юридическо тяло на основата на статус, одобрен от местните съвети и ратифициран след това от изпълнителната кантонална власт. За региона на Берн съществуват: една асоциация на частното право за коопериране и общо координиране и за регионално устройство, една общинска асоциация на публичното право за болниците и един комитет за водата за региона на Берн под формата на частно сдружение.

В Ирландия местните общности могат да сключат съглашение за съвместно приемане на планове относно качеството на водата и на въздуха, схеми за развитие и т.н. Те могат също да учредят смесени комитети, чиито членове са назначени от местните органи на властта, за да се проучи всеки въпрос от общ интерес. Компетенцията на един смесен комитет може в зависимост от неговите функции да се изпълнява върху цялата или върху част от територията, заета от съставните общности.

Също в Ирландия една местна общност може да осигури услуга в полза на друга общност върху цялата или част от административната територия на последната и посредством свое участие в разходите. Властта - доставчик на услугата носи отговорността за експлоатацията й.

В Германия местните общности могат да сключат договори на публичното право по силата на които една от страните може да поеме било под собствена отговорност, било за нейна сметка, някои задачи за други засегнати местни общности.

Въпреки възможното прилагане на всички тези форми на коопериране е ясно, че ще бъде полезно отново да се постави въпросът за тяхната адекватност към специфичните проблеми на всеки един отделен голям град.

 

 

Когато управлението на една градска агломерация е поверено на власти от по-висок ешелон, има ясно разделяне на компетенциите, добро координиране между двете нива, въпросът как са определени органите за вземане на решение не се поставя  (те са съставени, по принцип, на базата на универсално гласоподаване).

Асоциираните общини или обикновените синдикати от общини имат органи за вземане на решение, съставени на базата на представителност на участващите общини, пропорционално на техния размер. Членовете на тези органи са избрани от съответните общински съвети.

Естеството на органите за вземане на решение и управление е фактор с по-голямо значение в случай на специализирано управление на урбанизираните зони. Интересно е да се знае в каква степен тези органи са излъчвани от участващите общини или обратно, в каква степен те са независими от тях. Общоприета е традиционната концепция на междуобщинското коопериране, т.е. органът за вземане на решение в общността на агломерацията не е създаден директно от населението, а е съставен според различни разпоредби от делегати на участващите общини.

Така например, съветите на двете метрополисни власти на Барцелона са съставени от делегати на общините-членки, избрани от съветниците на всяка от тези общини. Броят на тези делегати, предписан от закон, е пропорционален на населението на засегнатите общини. Членовете на „съвместни власти” в английския метрополисен комитет са посочени по същия начин от съветите на групираните метрополисни дистрикти.

В метрополисните общности на Хановер и на Брунсвик в Германия членовете на събранието са от съветите, избрани от населението на общините-членки. Броят на посочените членове, представляващи общината в събранието на синдиката, е функция от големината й. Същата система е в сила за синдиката на местните общности в Рур с тази особеност, че неговото събрание кооптира десет съветника, членове на камари на индустрията и търговията, занаятчийски камари, земеделски камари, синдикати на работниците и асоциации на работодателите с дейност върху неговата територия.

В Атина и Солун цитираните публични учреждения са управлявани от членове на изпълнителен комитет, чиято преобладаваща част са избрани с непряко гласуване, а някои членове са назначени от правителството.

Събранията на метрополисните региони на Лисабон и Порто са избрани с непряко гласоподаване чрез гласуване на листа и на пропорционално представителство. Гласуването се извършва едновременно във всяка община. Изпълнителният орган е образуван от кметовете на участващите общини, което напълно осигурява равновесието в полза на общините.

Във Франция също е решено да не се прибягва до пряко универсално гласоподаване за избор на съвет на урбанизираната общност.

Съветът на брюкселската агломерация представлява друг пример на специална структура, избрана с универсално гласоподаване. Освен това съветът избира по класически начин измежду своите членове президента и другите членове на изпълнителната част. Така властите на брюкселската агломерация институционално са независими от общините върху територията, на които тя изпълнява своите компетенции.

 

 

Координацията на управлението на големите градове и на тяхната периферия е проблем с широки възможности от решения. Най-общо се различават следните категории:

а) съединяване на периферните общини с града–център, за да образуват една местна общност;

б) прибягване до обичайна формула на групиране на общините;

в) определяне на специални отговорности на териториални общности от по-високия ешелон;

г) създаване на една специална метрополисна власт, независима от общините в нейния сектор;

д) специални асоциации – с много профилно призвание или с единствено призвание – от общините разположени в агломерациите;

е) специални административни органи, зависещи от централното правителство;

ж) делегиране на някои функции от периферните общини на града–център;

з) неформални консултативни структури.

Всяко от тези решения има своите характеристики. Двете последни от посочените категории - з) и ж) не могат да бъдат алтернатива на по-съществено решение, въпреки че могат да играят полезна роля.

Създаването на специалните административни организми в посочените категории в), г), д) и е), зависещи от централното правителство, може да има или да няма благоприятен ефект в зависимост от общото ниво на техническа компетенция на местната администрация, което значително се различава в отделните страни. Ефективността не може да бъде единствен критерий. Добрите резултати на администрацията зависят също от начина, по който тя държи сметка за гледната точка на гражданите. Когато местните услуги са управлявани от специфични органи без изборен мандат, избирателите имат по-малко влияние върху управлението на местните работи. Когато една голяма част от отговорността на управлението на публичните услуги е поверена на специфични органи, проблемите на координацията стават значителни.

Общото съединяване в посочените категории а) и б) премахва проблемите на координация между засегнатите общини. С него се преодолява едно значително потенциално препятствие за техническата и икономическата ефективност в управлението на агломерацията. Ако една агломерация е разделена от структурите на местната администрация, рационалното координиране на устройството на територията става по трудно и проблемите на претоварване и на упадък на градовете–центрове и на преустройство на предградията в зони за изключване могат да се усложнят. Ако в замяна, една единствена местна общност е компетентна за цялата урбанизирана зона, е по-лесно да се преодолее местната завист и да се разпределят разходите на социалната политика - за жилища с парични помощи / секвенции или за жилища за възрастни хора, например, между всички данъкоплатци от агломерацията. Ако отделните общини се обединяват при решаване на проблемите с голяма комплексност - на публичното здравеопазване, замърсяване, транспорт и т.н., изискващи значителни финансови и технически ресурси, е възможно да се реализират икономии в значителен мащаб и да се избегне излишно повторение в дейностите и съоръженията. Колкото повече размерът на финансиране на дългосрочните инвестиции е по-широко разпределен, толкова по-малко скъпи са тези инвестиции на общността. В това отношение създаването на обединена общност благоприятства разбирането и отговорността.

Освен предимствата от съединяването могат да бъдат отбелязани някои недостатъци. Възможно е премахването на някои изборни съвети да увеличи дистанцията между гражданите и техните представители. В повечето страни съединяването на общините среща жив отпор и е станало политически по-трудно за реализиране отколкото в миналото. Нормално е жителите на малките периферни общини да се страхуват, че след съединяването общините, които представляват града–център притежават необходимата им тежест, за да наложат техните виждания на останалите. Гигантизмът може от само себе си да води до пожертване интересите на някои квартали по време на вземане на решения. Това може дори да породи проблем за кохезията в разширената община.

Придаването на специални функции за управлението на териториалната общност от по-високия ешелон – категория б), включва многобройни предимства, особено когато съществуващата агломерация не надхвърля административните граници на властта от по-горния ешелон или на „града – държава”. В действителност, това решение може да съдържа голям брой предимства, които са присъщи на общото съединяване на общините. Същевременно то не е радикално, за да елиминира съществуващите общини. Те продължават да функционират, въпреки намалените граници на техните компетенции.

Констатира се, че мнозинството от страните изразяват ясно предпочитание за решенията от типа на съединяване. Може би това предпочитание е често мотивирано от съображения, свързани с местната автономия. Във Финландия правителството благоприятства независимостта на общините и ги насърчава да решават собствените си проблеми в рамката на съгласуване с техните съседи. В Белгия групиранията на общините са считани като най-подходящите структури за осигуряване на балансирано развитие на урбанизираните зони. Със същото убеждение се процедира във Франция. В Германия също се оценява, че междуобщинското асоцииране представлява най-добрата формула за планиране и изпълнение на специфични задачи, както и за управление на промяната, която засяга повече местни общности. В Португалия е дадено предпочитание на формите на междуобщинско коопериране.

Ясно е, че механизмите на междуобщинско коопериране представят най-уважаваната формула на места автономия като включват координация на политиките и на интересите в чистия смисъл на понятието. Може да се мисли априорно, че за случаите с трудно достигане до компромис, вземането на решения при общинско коопериране ще бъде по-добре прието от решенията на една автономна метрополисна власт, които ще провокират неприязън и ще породят реакция на противопоставяне.

След като е даденост, че урбанизираните зони са различни по тяхната структура и по характера и природата на техните проблеми, би било нелогично да бъде приложен еднакъв модел за всички. Предимство би трябвало да се даде на институционални решения по поръчка. Този прагматичен метод е предпочитан в Обединеното Кралство. Една гъвкава асоциация или федерация на всички местни общности може да осигури необходимото съгласуване и координация в секторите на устройството на територията, на движението и на транспорта и на икономическото развитие. Тя може да бъде допълнена с различни специфични структури.

Практиката е наложила там където е проведено сливане, да бъдат създавани междинни структури, свързващи квартал и дистрикт, за да се избегнат някои затруднения. В агломерациите, където местните общности са запазили своята автономия, са създадени допълнителни структури, които позволяват да бъдат ползвани предимствата от по-голямата интеграция. В случая би трябвало да се изисква от най-близките до гражданите управи да не напускат създадените структури в границите на агломерацията и функциите, които могат да бъдат упражнявани по-ефикасно в тази по-широка рамка.

 

 

 

Извън отбелязаните по-горе структури съществува голямо разнообразие на неформални структури на координация и на консултация между големия град и неговата периферия. Тези структури са посветени най-често на въпросите на планирането.

Контактите между големия град и неговите периферни общини приемат формата на специфична или на регулярна консултация по въпроси от общ интерес с цел да бъдат координирани интереси или да бъдат решавани конфликти и т.н.

Повод за такава координация в урбанизираните зони е вземане на непопулярно решение, засягащо например разполагането на важно съоръжение, вредно за непосредствената околна среда. Споровете и блокиранията по повод такива въпроси рядко могат да бъдат решени с неформални консултации.

Някои страни определят важна роля на централното правителство или на представителни личности в регионите (например префектите) за координацията между града и периферията, за предписване на сътрудничество с местните съвети. Такъв е случаят в Гърция. В Португалия, с изключение на островните региони, плановете за устройство на територията за по-високото ниво от общинското се утвърждават и реализират от компетентния министър с участието на общините.

 

 

Органите на междуобщинско групиране разчитат на вноски от членуващите общини, но също и на задължения от потребителите на услугите, които те предоставят. Прибягването до тези два източника на финансиране или на един от тях, е характерно за обикновен междуобщински синдикат в урбанизираните зони на Австрия, Белгия, Финландия, Германия, Холандия и Испания – с изключение на метрополисните Барцелона и Валенция, на специалните градски синдикати Хановер, Брунсвик, Франкфурт и Рур.

Една втора група включва системи за финансиране на властите на метрополисните региони, финансирани от дотации от държавата. Така например органите на метрополисните региони на Атина и Солун извличат техните ресурси от обикновените годишни държавни дотации, специални годишни държавни субвенции за публични инвестиции, приходи от експлоатация на активи и накрая от налагани глоби по причина замърсяване на околната среда. Властите на португалските метрополисни региони, като всяко обикновено между общинско групиране, получават превод от техните общини-членове, както и възнаграждение в заплащане на предоставените услуги, но също превод от бюджета на държавата и други субвенции.

Съществуват власти в мащаба на една агломерация, които имат правото да повишават данъците. Такъв е случаят на метрополисните власти на Барцелона и метрополисния съвет на Хорта (метрополисна зона) от Валенсия, които имат правото да събират допълнение върху таксата, засягаща всички сгради, разположени върху тяхната територия. Във Франция по същия начин дистриктите, урбанизираните общности и общностите от градовете могат да наложат допълнителни данъчни задължения.

Когато функциите на координация в един метрополис се упражняват от власти от по-високия ешелон, те са осигурени с права  в областта на данъците, ползвани от всички власти на това ниво.

Справедливо финансово разпределяне между града и периферията.

В повечето от държавите-членки на Европейския съюз, не съществува форма на пряко данъчно разпределяне между големите градове и периферните общини. Практикуването на такова данъчно прилагане зависи по принцип от общата система на финансово разпределяне, прилагана към всички местни общности. Тази система дава място на отпускане на държавни субвенции във функция от диференцирането на данъчните приходи (потенциални) на човек от населението на местно ниво и също на базата на отклоненията в потребностите от разходи. Тази обща система би трябвало също да държи сметка за съществуващите различия на приходите и на разходите между града–център и неговата периферия. В някои страни частта на човек от населението от общата дотация, дадена на големите градове, е много по-висока от съответната част за всички други типове общини.

Само в четири държави съществуват нормативни разпоредби за гарантиране на някаква форма на финансова солидарност между големия град и неговата периферия: Франция, Дания, Швеция и някои швейцарски кантони.

Във Франция традиционните форми на финансова солидарност не са замислени специално за главните урбанизирани зони, но могат да представляват интерес в този контекст.

В Дания общата система за справедливо преразпределяне на ресурсите е допълнена със специфична система за справедливо преразпределяне на ресурсите в метрополисните региони като не са финансирани от държавата и включват хоризонтален трансфер между самите общини.

В Швеция, в региона на Стокхолм, Съветът на графството има нормативното право да извършва справедливо финансово разпределение  на фискалните приходи на общините.

Швейцария предлага също примери на хоризонтално справедливо финансово разпределение в урбанизираните зони. В агломерацията на Лозана съществува междуобщински фонд на културата. В Берн съществува аналогична форма на доброволно справедливо финансово разпределение между града-център и периферията. В Женева съществува хоризонтална финансова система на справедливо финансово разпределение между общините, която компенсира за града–център функциите, които той поема в полза на цялата градска агломерация, например в областта на културата - музеи, опера, театри.

Повечето страни предвиждат в тяхната система на справедливо финансово разпределение обезщетения за големите градове за функциите, които те поемат в интерес на периферията и в някои случаи за техния данъчен капацитет, който е по-нисък от средния. Рядко са страните, които имат система за специфично финансово съгласуване между градовете–центрове и тяхната периферия и това са страните, в които местните общности имат относително високо ниво на данъчна автономия. Освен това е ясно, че необходимостта от това справедливо финансово разпределение е много по-голяма, когато агломерацията административно е разделена на по-голям брой общини.

 

 

Правителствени мерки се прилагат с оглед организиране на по-добро социално, икономическо, културно и т.н. равновесие между града–център и периферията в случаите, когато те не съставят една административна единица:

а) Спират, ограничават или напротив, стимулират разполагането на публични услуги и/или на частни дейности в някои сектори на града–център или на периферията

б) Стимулират или санкционират частното обитаване и/или създаването на урбанизирани публични пространства в някои райони на града или на периферията.

в) Осигуряват справедливо разпределяне на дейностите и услугите, източници на замърсяване или вредности и избягват концентрирането на интересни дейности в центъра на града.

В повечето страни не съществуват мерки от вида на тези, които бяха отбелязани по-горе. Преобладаващият принцип е този на общинската автономия, при който общините се конкурират, за да привлекат интересни дейности, докато разполагането на дейностите, които са източници на вредности по принцип е обект на междуобщинско съгласуване.

 

 

Всички държави-членки на Европейския съюз разполагат с малко или повече развита система за допитване до населението и на участие на гражданите в процеса на устройство на територията. Най-малкото - проектите на плановете са достъпни за населението преди да бъдат одобрени и всеки гражданин има право да изрази своето отношение, а в някои случаи, както в Ирландия, да бъде изслушан от съответните органи. Понякога, например в Португалия, допитването има форма на публична анкета.

В Полша принципите на устройствения план и предложенията за неговата реализация се представят на населението. Гражданите са поканени на изслушване. Те имат правото сами или техни асоциации да представят предложения, както в етапа на определяне на целите на устройството, така и при определяне на функциите на различните територии. Властите са длъжни да отговорят писмено на тези предложения, аргументирайки основанията, в случай че предложенията не бъдат приети.

Също така в Прага са проведени серия от обсъждания по предложението за ревизия на общия план и различни заинтересовани групи са били поканени да предложат техните съображения и наблюдения.

Преди приемане на общ план местната власт понякога иска мнението на компетентни асоциации в областта на строителството, устройството и урбанизма, например във Франция и Норвегия, или призовава гражданите да предложат идеи и предложения, например в Дания.

В Германия се провежда допитване до цялото население, когато се предлагат мерки, изискващи изследване на околната среда в рамките на процедурата по хармонизиране на политиката за устройство на територията.

В Швейцария, Италия и Германия съществуват институционални мерки за участие под формата на референдуми, инициативи и петиции на локално ниво. В Швейцария именно трансформирането на общите планове в подробни планове със задължително зониране е подложено на референдум. В Гърция участието може да бъде осигурено посредством районните съвети, избрани с пряко гласуване в градовете с повече от 150 000 жители, или посредством кварталните съвети. В действителност тези органи могат да вземат решения или да правят предложения по повечето въпроси, засягащи управлението и устройството на местно ниво.

Също така в цяла Европа съществува широк набор от възможности за неформално участие.

Често срещано е в европейските страни гражданите да имат правото да проверяват решенията на общинските власти относно подробните устройствени планове. Тези възможности имат различна форма в зависимост от административните традиции на съответните страни. Във Великобритания, където плановете не са юридически задължителни, съществува право на възражение както срещу общия план, така и срещу конкретен план за развитие. Тези възражения могат да бъдат мотивирани не само по законосъобразност, но и от съображения за целесъобразност. Лицата, които не са съгласни с един общ устройствен план имат правото да предоставят тяхната гледна точка на независим инспектор по време на публична анкета. В Ирландия всеки гражданин може да сезира комисията по възраженията за устройство на територията по въпрос на плановото устройство, за да атакува решението на местната общност относно дадения проект за развитие. При вземането на решения местните общности трябва да се съобразяват с плана за устройство на територията, но той не е юридически ограничителен. Що се отнася до законосъобразността е възможно подаване на жалба пред съда. В Дания може да се предизвика проверка, единствено по законосъобразност пред Министъра на околната среда (национална агенция по околната среда) или пред главната Комисия, компетентна по консервацията. В Белгия може да се предизвика проверка на едно решение, макар предписаният срок да е твърде кратък, в рамките на процедурата на административен контрол, приложим по всички актове на местните власти. В Испания, Германия и Гърция окончателните решения, одобряващи общите планове могат да бъдат оспорени пред съда.

Очевидно, в посочените практики участието на гражданите по въпросите на устройството е разпространен процес под различни форми. Все пак, в почти всички страни се открива един общ елемент - именно, че тези форми на участие се прилагат еднообразно във всички типове на местни общности. С други думи, извън кварталните съвети не съществуват специфични форми на гражданско участие за големите градове и техните периферни общини. Така в зоната на голям Копенхаген в Дания, където отговорни власти за устройство на територията са пет общини, тези на градовете Копенхаген и Фредериксберг и трите периферни графства на Копенхаген, гражданите могат да участват в процеса на устройствено планиране само в зоната на устройство, в която са жители.

Възможно е да се получи участие и в границите на агломерацията чрез планове за устройство за цялата метрополна зона. В Португалия този процес включва консултация с населението посредством публични събрания, организирани във всяка от общините, включени в плана. Тази процедура ползва техническата и институционална подкрепа на специфична консултативна комисия, длъжна да проведе тези изслушвания на населението преди да изрази окончателното си мнение. В тази комисия за метрополната зона на Лисабон освен това участват различни министерства, общински власти, икономически, социални и културни сектори.

Конференцията на европейските министри, отговорни за местните общности, подчертава необходимостта да се допълни представителната демокрация на местно ниво с различни средства на пряко участие на гражданите в управлението на колективното развитие. Опитът показва, че съществува значително различие в степента на участие между големите градове и малките общини. В първите, опасността от неучастие е по-голяма било поради незнание от гражданите на средствата, с които разполагат за целта, било защото оценяват, че няма да повлияят. Този фактор е в полза на малките общности в една агломерация. От друга страна, дори значимо участие на гражданите при вземане на решения в малките общности може да окаже ефективно незадоволително влияние върху жизнената рамка. Необходими са компромиси. В този смисъл са предвидените нови структури за Ротердам, които включват от една страна широката общност на агломерацията и от друга страна - разделяне на града на по-малки общности, в които гражданите могат по-добре да разберат направените им предложения, финансовите и други ресурси, които участват. Важно е също, за да се улесни участието, организацията да позволи на гражданина ясно да разпознае отговорността на вземащите решение.

 

 

Постановки за нормирано коопериране и координирано управление на големите градове и техните периферии могат да бъдат открити в Закона за административно-териториално устройство (ЗАТУ), Закона за териториално деление на столична община и на големите градове, Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), Закон за устройство на територията (ЗУТ).

Действително в ЗАТУ, Раздел ІІІ, чл. 10, 11, 12 и 13 е регламентирано районирането на административното управление в землищните и строителните граници на големите градове. Предоставено е правото на общинските съвети на градовете с повече от 100 000 човека население със свое решение да определят създаването на райони при спазване на определени условия:  наличие за всеки отделен район на повече от 25 000 жители и на инфраструктура с районно значение за задоволяване на административни, социални, санитарно-хигиенни потребности; възможности за райониране на територията на съответния град в съответствие с действащ общ устройствен план и трайно природни и инфраструктурни делители. С прилагането на изброените постановки от ЗАТУ може да се постигне координирано административно управление в границите на големите градове, което е предимство. Все пак, извън това управление остават общините от непосредственото поле на влияние на ядрото на големия град.

Значително по-радикални в сравнение с постановките на ЗАТУ са тези от ЗМСМА, ГлаваVІІІ „Общинско сътрудничество”. При наличие на взаимен интерес на общините е предоставено правото да реализират доброволно сътрудничество помежду им. Основа за общинско сътрудничество е определено да бъде подписаното споразумение, което се изисква да бъде одобрено от съответните общински съвети. В ЗМСМА е предписано в споразумението да бъдат посочени страните, правата и задълженията, правилата за конституиране, вземането на решения и прекратяването на междуобщинските съвети и/или комисии, в случай, че общините са постигнали съгласие за създаване на такива органи. Очевидно посочените постановки биха били добра основа за коопериране и координирано управление на големите градове и техните периферии независимо от това, че не е фиксирано териториалното разположение на общините, които осъществяват сътрудничество.

В ЗУТ е регулирано плановото устройство чрез районни устройствени схеми на територията на групи съседни общини, което е добра основа за координираното им управление. Възлагането и координирането в изработването и реализирането на проектите за районни устройствени схеми е в компетенциите на съответния областен управител с участието на общините от групата.

На настоящия етап на развитие на управленската практика в РБългария все пак остава пресилено да се твърди, че функционира коопериране между общините и има координирано управление на сложните селищни образувания на основата на приета за целта нормативна уредба.

 

 

Всички държави-членки на Съвета на Европа признават необходимостта от структури и съответна институционална уредба за координация в управлението на големите градове и техните периферии.

Важно е да се прецени необходимо ли е изработване и прилагане на еднакви принципи и стандарти за всички европейски агломерации. Приетите решения във видимо сравними ситуации често са различни. Трудно е да се сравнят резултатите, защото сравненията между разходите въобще не са възможни. Също така е трудно да се сравни нивото на удовлетвореност на обитателите на агломерациите. Никаква институционална промяна на административната рамка на града не би трябвало да действа без предварителна консултация на населението.

Някои от мненията, представяни в теорията, имат малък шанс да бъдат приети в политически план от повече страни. Естествено е специално да бъде изведени мненията, които са реализирани в практиката.

Създаването на политически и административни структури, пригодни за големите градове и техните периферии, е проблематична област, в която неоспоримите императиви на управлението се сблъскват с конфликти на интереси и на политическа чувствителност. Не е изненадващо, че периферните общини са недоверчиви към града–център и често са недоволни от установяване на институционални връзки с тях, включващи трансфер на компетенции и на данъчни ресурси.

В същото време, когато метрополисните зони представляват значителен дял от националното население, правителствата могат да се разколебаят да институционализират толкова огромни единици. Страховете биха могли да бъдат породени от създаването на „държава в държавата”. Неизбежно е да участват и ангажирани политически съображения.

Доколкото съществува необходимостта от координирано управление, институционалната рамка, в която то се изпълнява, има всички шансове да остане разнообразна и в някои случаи да бъде обект на конкретизация.

Големите градове играят и ще продължат да играят голяма роля в политическия и икономически живот на Европа през ХХІ век.

Местоположението на големите градове на европейско ниво, тяхното развитие, тяхната годност да противостоят на международната конкуренция и да гарантират качеството на живот на техните обитатели ще зависят в голяма степен от решенията за координирано управление на техните съставни части, на тяхната периферия, на техните публични услуги, на адаптиране техните структури към управлението на Европа.