Нов български университет

ДЕПАРТАМЕНТ „ПРАВО”

МЕДИИТЕ В БЪЛГАРИЯ 


  25 ГОДИНИ ПО-КЪСНО



Страници

Решение № 1 от 26.03.2002 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 17/2001 г.

Решение № 1 от 26.03.2002 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 17/2001 г., обн., „Държавен вестник”, бр. 35/2002 г.

Конституционният съд в състав: председател - Христо Данов, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Пенка Томчева, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 26 март 2002 г. конституционно дело № 17 от 2001 г., докладвано от съдията Румен Янков.

Делото е образувано на 5.ХII.2001 г. по искане на 50 народни представители от ХХХIХ Народно събрание, за да бъде установена противоконституционност на част от разпоредбите на Закона за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията (ЗИДЗРТ) (обн., ДВ, бр. 96 от 2001 г.; изм., бр. 112 от 2001 г.) и несъответствието им с Европейската конвенция за трансгранична телевизия (ДВ, бр. 32 от 1999 г.).

С определение от 15.I.2002 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество само искането за противоконституционност на отделни текстове на ЗИДЗРТ.

Като заинтересувани страни са конституирани Народното събрание (НС), Министерският съвет (МС), Българската национална телевизия, Българското национално радио, Съветът за електронни медии (СЕМ), Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) и Българската медийна коалиция (БМК).

В определения срок са постъпили становища от НС, МС, СЕМ, КРС и БМК.

Конституционният съд, за да се произнесе по искането, взе предвид следното:

А. По параграф 1, с който в чл. 3, ал. 2 са добавени думите "или регистрации"; § 6, с който в чл. 20, ал. 1 са добавени думите "чрез регистрирането или"; § 13, с който в чл. 32, ал. 1 е създадена нова т. 16, § 23, с който в чл. 102, ал. 1, т. 2 са добавени думите "такси за регистриране"; § 25, с който в чл. 105 е създадена нова ал. 6; § 46, с който в раздел IV е създаден чл. 125а ; § 48, с който е създаден чл. 126а, ал. 3 и 4 , и § 53 .

Вносителите твърдят, че законът предвижда лицензионен и регистрационен режим за създаване и разпространение на радио- и телевизионни програми. От тази гледна точка според тях ЗИДЗРТ противоречи на чл. 19, ал. 2 от Конституцията , тъй като регламентира два различни по съдържание и тежест правни режима за една и съща дейност.

Комисията за регулиране на съобщенията счита, че правата на аудиторията следва да бъдат еднакво гарантирани без оглед на средата на пренос на програмите. В този смисъл поддържа, че "трябва да се подкрепи искането на народните представители, че ако според законодателя равнището на законова защита е достатъчно, то лицензионният режим трябва да бъде отменен по отношение на всички и бъде заменен с регистрационен".

Становищата на НС, МС, СЕМ, БМК, като се изключат нюансите в интерпретацията на оспорените текстове на закона, могат да се обобщят - различия в регламентацията на дейността на операторите за наземно разпространение на програми, от една страна, и тези, които разпространяват програми, от друга, чрез способи, различни от наземния, наистина съществуват, но те са обусловени от факта, че държавата упражнява суверенни права в областта на ограничения радиочестотен спектър.

Разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията в първата си хипотеза гласи, че законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност. Това ще рече, че държавата трябва да изгради такава система на регулиране, която да гарантира еднакви правни условия за всички граждани и юридически лица в цялостния аспект на нейното съдържание - възникване, същност и прекратяване.

Наред с това трябва да се отбележи, че радио- и телевизионните оператори независимо от спецификата на радио- и телевизионната дейност, която се изразява главно в информационни, социални, културни и политически функции, осъществяват и дейност с определена стопанска насоченост. Непосредствените инвестиции на операторите в отделните медии, рекламата, чрез която се застъпват интересите на производителите, информацията от всякакъв вид пряко или косвено съдействат за обращението на капитали. Поради това радио- и телевизионната дейност, осъществявана не само от търговските, но и от обществените радио- и телевизионни оператори, регламентирани от ЗРТ, трябва да бъде съобразена с разпоредбите на Конституцията, отнасящи се до дейността на стопанските субекти.

Радиочестотният спектър на страната е в строго определени граници, посочени в § 1, т. 21 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за далекосъобщенията (ЗД) . Текстът е последица от международно съглашение, по което нашата държава е страна.

На първо място, трябва да се има предвид, че лицензионният режим е наложителен към настоящо време с оглед на изричната разпоредба на чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията , според която държавата осъществява суверенни права по отношение на радиочестотния спектър. На второ, наличието на ограничен радиочестотен спектър налага държавна намеса и в друга насока - да не се нарушават международните договорености и на кандидатите за оператори за наземна радио- и телевизионна дейност да бъде осигурен незает радиочестотен ресурс.

Казаното налага извода, че лицензионният режим е проекция на конституционното задължение на държавата да разпределя наличните честоти (Решение № 21 от 14.ХI.1996 г. по к.д. № 19 от 1996 г. , т. 5) и на обективната ограниченост на честотния ресурс за наземно разпространение на радио- и телевизионни програми.

Разпоредбите на § 46, с който е създаден чл. 125а и следващите от ЗИДЗРТ уреждат разпространението на програми чрез технически способи, различни от наземния - чрез регистрация.

Регистрационният режим е стъпка към дерегулация на медийната дейност. Улесняват се операторите, които желаят да упражняват радио- и телевизионна дейност чрез регистрация относно: процедура, която е облекчена в сравнение с лицензионната; обхват, който няма връзка с ограничения честотен ресурс; срок, тъй като не се използват ограничени честоти. Разширява се и обсегът на лицата да търсят, получават и разпространяват информация - чл. 41 от Конституцията . Или режимът е в съзвучие с прогласеното от Конституцията право на свободна стопанска инициатива.

Логично е да се приеме при това положение, че наличието на обективни предпоставки за лицензиране на наземното радио- и телевизионно излъчване не трябва да има за последица въвеждането на аналогичен режим и за останалите оператори, създаващи програми за разпространение чрез други технически способи.

Наличието на равни правни условия за упражняване на стопанска дейност се съотнася с правото на свободен избор как да се упражнява дейността - като наземен оператор или оператор чрез регистрация. Различието в режимите не е предпоставка за тяхното участие, а последица от избора им. Веднъж обаче направил избора, операторът е подчинен на различията в рамките на отделния режим.

Народните представители обосновават твърдението си за противоречие на изброените с чл. 19, ал. 2 от Конституцията , като съпоставят различните условия и изисквания за осъществяване на дейността, съдържащи се в двата режима.

Налага се кратък анализ на оспорените норми:

1. Норми, които се отнасят до нововъведения регистрационен режим.

Разпоредбите на § 1, с който в чл. 3, ал. 2 са добавени думите "или регистрации"; § 6, с който в чл. 20, ал. 1 са добавени думите "чрез регистрирането или"; § 13, с който в чл. 32, ал. 1 е създадена нова т. 16 със съдържание "извършва или заличава регистрации за осъществяване на радио- и телевизионна дейност в предвидените от закона случаи"; § 23, с който в чл. 102, ал. 1, т. 2 са добавени думите "такси за регистриране", могат тематично да се обединят, защото всичките касаят нововъведения регистрационен режим за осъществяване на радио- и телевизионна дейност. По-горе бе направен изводът, че режимът е стъпка към дерегулация, съобразена с Конституцията, и че регламентиращите го разпоредби не противоречат на чл. 19, ал. 2 .

2. Неравнопоставеност на операторите по отношение на сроковете за осъществяване на радио- и телевизионна дейност.

Според § 28, с който е изменен чл. 109 ЗИДЗРТ, срокът за лицензия на разпространяваните чрез наземен способ програми е 15-годишен, докато според § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 7 , разпространяването на програми чрез други технически способи е безсрочно.

Конституционният съд приема, че различието е обективно обусловено. Ограниченият радиочестотен ресурс се предоставя от държавата, която упражнява правата си по чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията . Тя определя и срока за ползването. Създаването на радио- и телевизионни програми за разпространение по кабелен, спътников или по друг технически начин не е свързано с ползването на ограничен радиочестотен ресурс. Начинът на разпространение на създадената програма във втория случай се осъществява чрез собствено или договорено за ползване чуждо далекосъобщително средство. Принципът на свободата на договарянето, който е последица от свободната стопанска инициатива, изключва правото на държавата да определя срокове на договорите в тази област.

Поради това § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 7 ЗИДЗРТ, не е противоконституционен.

3. Неравнопоставеност на радио- и телевизионните оператори по отношение на отнемането или прекратяването на далекосъобщителните им лицензии.

Вносителите твърдят, че "при отнемане или прекратяване на лицензията за разпространение на програма на друго основание (без да се търси основание) се отнема или прекратява далекосъобщителната лицензия, докато при заличаване на регистрация при системно нарушение на закона (чл. 126а, ал. 4 ) не се отнемат съответните далекосъобщителни лицензии".

Твърдението е неоснователно. Всеки ефирен оператор притежава две индивидуални лицензии - за програма по ЗРТ и далекосъобщителна по ЗД . При прекратяването или отнемането на програмния лиценз наложително е да бъде отнет и далекосъобщителният лиценз за излъчване на определена честота, по отношение на която държавата има суверенни права. Това е необходимо от функционалната зависимост на двата вида лицензии. Що се отнася до регистрираните по ЗРТ оператори, създадените от тях радио- и телевизионни програми се разпространяват чрез технически способи, различни от наземния, без да се ползва радиочестотен ресурс. За това по отношение на тях законът е ясен - според оспорения текст се заличава само регистрацията, защото няма поменатата връзка между програма и радиочестотна мрежа. Прекратяването ще има за последица забраната за разпространение само на програмата чрез собствената или чужда кабелна мрежа, спътник или други технически способи, различни от наземния.

Поради това нормата на § 48, с който е създаден чл. 126а, ал. 3 и 4 ЗРТ, не е противоконституционна.

4. Неравнопоставеност на операторите по отношение на имуществените санкции.

Според вносителите имуществените санкции за лицензираните и регистрираните оператори се различават по основание и размер. Първите се санкционират освен за нарушение на ЗРТ и за нарушение на лицензията - § 48, с който е създаден чл. 126а, ал. 1 и 2 , докато вторите - и за нарушение по отношение на заявения програмен проект, програмен профил или програмна схема - § 48, с който е създаден 126а, ал. 3 и 4 ЗИДЗРТ. В този смисъл регистрираните оператори са поставени в неравностойно положение спрямо лицензираните.

Конституционният съд счита, че предвидени в закон санкции могат да бъдат обект на конституционен анализ с оглед на разпоредбата на чл. 5, ал. 3 от Конституцията . Очевидно случаят не е такъв. Право на законодателя е да въвежда различен режим на административните санкции, техния вид и размер, както е и сторил в глава Административнонаказателни разпоредби на ЗРТ.

5. Неравнопоставеност на операторите по отношение на обхвата на разпространение на програмите.

Според вносителите при лицензираните оператори изрично се предвижда национален, регионален и местен обхват - чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗРТ. При регистрираните с оглед на разпоредбата на § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 4 ЗИДЗРТ, не могат да се поставят ограничения, свързани с обхвата и разпространение на програмата.

Конституционният съд намира, че различия съществуват, но те не са основание за противоконституционност. Ефирните оператори получават определен ресурс, който държавата може да предостави, защото е зависима от техническите ограничения на радиочестотния спектър. Що се отнася до разпространението на програми чрез други технически способи, при тях практически ограничения няма. И това е така, защото законът, съобразен с изискването за свободата на стопанската инициатива, не ограничава броя на спътниковите транспондери на лицата, притежатели на кабелни мрежи, и тяхното изграждане на територията на цялата страна. Не могат да бъдат поставяни рамки на възможните договорености между поменатите собственици и неефирните разпространители на програми. Създадените програми по ЗРТ могат безпрепятствено да се разпространяват чрез сателит, кабел или други технически средства.

В този смисъл в § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 4 ЗИДЗРТ, изразът "При регистрирането не могат да се поставят ограничения, свързани с обхвата на разпространение на програмата" не е противоконституционен.

6. Неравнопоставеност на операторите по отношение на изискванията за произхода на капитала.

Вносителите твърдят, че съществува неравнопоставеност на операторите по отношение на изискванията за доказване на произхода на капитала. Такива според тях съществуват само за лицензираните оператори. Само за тях като кандидат-оператори се изисква списък на медийните предприятия, в които са акционери или съдружници. Няма оправдание според вносителите тези изисквания да не се прилагат по отношение на кандидатите за регистрационен режим.

Конституционния съд намира, че оплакването не се оправдава от фактическа страна. Според чл. 111 ЗРТ желаещият да получи лицензия трябва да подаде декларация, че не са налице обстоятелствата по чл. 108 ЗРТ (че не се притежават дялове, акции или други права според антимонополното законодателство на страната). Трябва да представят и декларация по чл. 105, ал. 4 от закона (част от изискванията по тази декларация са да докажат собствеността на имуществото или на капитала по чл. 6 от Закона за мерките за изпиране на пари , както и според чл. 105, ал. 6 ЗИДЗРТ произхода на капитала за последните три години). А според разпоредбата на § 46, с който е създаден нов чл. 125а ЗИДЗРТ, желаещите да се регистрират подават пред СЕМ документите по чл. 111 . По този начин чрез препращащата норма режимът и на двете категории оператори се уеднаквява и по отношение установяването на произхода на капитала.

Поради това не може да се твърди, че страните не са равнопоставени. Параграф 25, с който в чл. 105 е създадена нова ал. 6, и § 46, с който е създаден чл. 125а ЗИДЗРТ, не са противоконституционни.

7. Непредвидена защита на националната сигурност.

Вносителите твърдят, че националната сигурност била защитена само чрез издаваните лицензии, които поставяли специфични условия за съдържанието на програмите, каквото изискване не съществува при въвеждането на регистрационен режим.

Националната сигурност е конституционна ценност и защитата й може да бъде основание за ограничаване на основни права по чл. 41, ал. 1 от Конституцията в хипотезата на чл. 57, ал. 3 при спазване на принципа на пропорционалност на ограниченията. В разпоредбите на ЗИДЗРТ няма норми, които ограничават правата да се търси, получава и разпространява информация. Доколкото нещата не са поставени на тази плоскост, в случая конституционен казус липсва. Дали съществува заплаха за националната сигурност, трябва да се съди с оглед на конкретната фактическа обстановка и механизмите на нейната защита по действащото законодателство.

8. Липсата на гаранции за защита на потребителите на програми - зрители и слушатели.

Според вносителите смисълът на определението "обхват на разпространение на програмата" в § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 4 ЗИДЗРТ, е регулаторът да изисква програмното съдържание съобразно конкретната специфика на района и населеното място. "В този смисъл лицензираните вече оператори на програми с обхват, разпространяван от отделни селски кабелни мрежи, автоматично придобиват статут на национално радио- и телевизионни програми." Поради това потребителите не били защитени, тъй като се разпада структурираният с оглед на обхвата кабелен пазар.

Твърдението на вносителите е последица от неправилното интерпретиране на закона. Изразът "обхват на разпространение на програмата" трябва да се схваща в пространствен (географски), а не съдържателен (програмен) смисъл. Програмното съдържание се определя от СЕМ по правилата на ЗРТ и той може да откаже регистрация при несъответствие на проект, концепция, профил или нередности на документите по § 46, с който е създаден чл. 125а, ал. 4 ЗИДЗРТ. Тъй че правила за регулация съществуват.

9. Параграф 53 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИДЗРТ .

В допълнителното си изложение народните представители са пояснили, че искането им за прогласяване на противоконституционност на тази разпоредба се отнася до възможността СЕМ в шестмесечен срок служебно да издаде удостоверение за регистрация на радио- и телевизионни оператори, които притежават лицензии за осъществяване на радио- и телевизионна дейност чрез кабел или сателит, след представяне на документите по чл. 125а, ал. 5 , без заплащане на първоначална регистрационна такса. Разпоредбата според тях противоречи на чл. 19, ал. 2 от Конституцията в частта й относно дейността на стопанските субекти.

По-горе бе обосновано, че различието в регламентацията на двата режима не е противоконституционно. Съдържанието на разпоредбата предвижда не друго, а заварените лицензирани оператори по ЗД , които не ползват радиочестотен ресурс, да се пререгистрират съобразно по-либералните изисквания на действащия вече режим.

В крайна сметка касае се за преходно правило, което урежда заварени правоотношения, които трябва да се преуредят съобразно изискванията на новия нормативен акт, които не са противоконституционни.

Б. По § 13, т. 2 в частта му, с която в чл. 32, ал. 1 са създадени т. 14 и 15; § 34, с който е изменен чл. 116 , § 35, 36, 37, 38, с които са създадени съответно чл. 116а , 116б, 116в, 116г ЗИДЗРТ.

Вносителите твърдят, че СЕМ в качеството му на недържавен орган има правомощия, които се следват на държавния орган КРС.

Действително според действащата разпоредба СЕМ провежда конкурс за издаване на лицензия за осъществяване на радио- и телевизионна дейност чрез използване на налични и/или изграждане, поддържане и използване на нови далекосъобщителни мрежи за наземно радиоразпръскване. По искането на заинтересовано лице или по своя инициатива провежда конкурс за издаване на лицензия по реда на чл. 116 , 116а 116б, 116в. Процедурата обаче започва само при наличие на свободен радиочестотен спектър, обстоятелство, което се установява от КРС. От друга страна, само при положително решение на комисията, която прилага проект за лицензия на далекосъобщителна дейност, конкурсната процедура продължава. Изложеното показва, че решението на комисията е самостоятелно юридическо основание за получаването на лицензия. По-нататък законът не урежда хипотеза, при която лицензия по ЗРТ може да се издаде, ако КРС откаже да представи доказателства за наличие на свободен радиочестотен спектър или да издаде лицензия за далекосъобщителна дейност.

Впрочем, както и да бъде определен моделът на лицензиране: единен, обвързан или необвързан, за характера на функциите на КРС трябва да се съди от разпоредбите на ЗРТ и от специалния закон, регламентиращ дейността й - ЗД. Така чл. 27, т. 4 ЗД , в императивно наклонение съдържа правилото КРС издава, изменя, допълва, спира, прекратява и отнема лицензии, при които се използва радиочестотен спектър или позициите на геостационарната орбита. В този насока е и чл. 62, ал. 1, т. 8 ЗД - когато с решение на КРС се прекратява далекосъобщителната лицензия за разпространение на предвидените в ал. 1 основания, лицензията по ЗРТ се отнема от СЕМ едва след влизането в сила на решението на държавния орган.

Изводът от тълкуването на закона е, че държавата в рамките на Конституцията не е предоставила предвидените в чл. 18, ал. 3 и 5 правомощия на СЕМ.

В. По параграф 13, с който в чл. 32, ал. 1 са създадени т. 13, 14, 15; § 26, с който в чл. 106 е създадена ал. 3; § 34, с който е изменен чл. 116 ; § 35, 36, 37 и 38, с които са създадени нови членове 116а , 116б, 116в, 116г; § 42, с който към чл. 121 е създадена нова ал. 2; § 45, с който е изменен чл. 125, ал. 3 , § 44, с който е създаден чл. 123а .

Вносителите оспорват конституционосъобразността на текстовете от ЗИДЗРТ, които регламентират така нареченото "обвързано лицензиране" на операторите, като разпространители на програми по ЗРТ и на същите лица като далекосъобщителни оператори по ЗД. Според тях Конституцията е нарушена, тъй като уредбата поставяла в неравностойно положение двата сектора (аналогов и цифров) на пазара на електронните медии и лишавала потребителите от възможността да ползват цифрова наземна телевизия. Така е блокирано развитието на електронните медии.

Становището на КРС е в аналогичен смисъл.

Българската медийна коалиция застъпва тезата, че е налице законова непълнота, която не е основание за противоконституционност на режима.

Народното събрание, МС, СЕМ твърдят противното, че регламентация съществува, което обстоятелство било ясно от последната редакция на чл. 27, т. 12 ЗД , която урежда част от правомощията на новия регулаторен орган КРС.

Конкретно възражението спрямо закона е, че липсва регламентация на цифровия способ на разпространение на програми. Конституционният съд намира, че отсъствието на регламентация в различни сфери на стопанската дейност би могло да се свърже и с преценка за целесъобразност и оттук с оспорвано управленско решение или пропуск, но не и като основание за противоречие с Конституцията.

От тази гледна точка съдът не счита за необходимо да прави анализ дали в ЗИДЗРТ съществува регламентация на твърдяния за по-удачен от техническа и потребителска стойност цифров способ за наземно разпространение, след като самото твърдение за отсъствието й не е противоконституционно.

Нормата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията , последна хипотеза гласи, че законът защитава потребителя. Съдържанието й трябва да се схваща в смисъл, че по законодателен ред трябва да се охрани потребителят, чрез определени стандарти за качеството на предлаганите стоки и услуги, да се предвиди защита от рискове при ползването им.

Посочено бе твърдението, че потребителите са лишени от възможността да ползват считания за предпочитан с оглед на качеството цифров способ на разпространение на програми чрез наземен способ.

Конституционният съд счита, че само наличието на услуга дава основание да се обсъжда дали в закона са предвидени покровителствени норми за защита. Това, че пазарът е непълноценен в дадена сфера на стопанския живот, е недостатък, който не може да се свързва с нарушени права на потребителите в настоящия аспект.

Поради това не могат да бъдат обявени за противоконституционни § 13, с който в чл. 32 са създадени т. 13, 14, 15; § 26, с който в чл. 106 е създадена ал. 3; § 34, с който е изменен чл. 116 ; § 35, 36, 37 и 38, с които са създадени нови чл. 116а, 116б 116в, 116г; § 42, с който към чл. 121 е създадена нова ал. 2; § 45, с който е изменен чл. 125, ал. 3 ; § 44, с който е създаден чл. 123а .

Общото за всички изброени тук текстове е, че уреждат различни аспекти на процедурата за издаването на лицензия по ЗРТ, според вносителите, единствено за аналоговия способ за разпространение на програми. По-горе бе обосновано, че липсата на законова регламентация на определена стопанска дейност в дадената област не може да бъде основание за прогласяване на противоконституционност на нормите.

Г. Параграф 13, с който чл. 32, ал. 1 е създадена нова т. 12, която противоречи на чл. 39, ал. 1 и чл. 40, ал. 1 от Конституцията

Според народните представители предоставеното на СЕМ правомощие да дава задължителни указания по изпълнение на лицензиите за радио- и телевизионна дейност ограничава свободата на словото и редакционната независимост в нарушение на чл. 39, ал. 1 и чл. 40, ал. 1 от Конституцията, а предвиждането на подобна намеса на СЕМ само по отношение на лицензираните оператори нарушава принципа на равнопоставеност на стопанските субекти по смисъла на чл. 19, ал. 2 от Конституцията .

Комисията за регулиране на съобщенията твърди, че искането е основателно - създавали се възможности за предварителна намеса чрез задължителни указания в "програмните схеми и съдържанието на програмите, свобода при подбора на работещите в медията".

Българската медийна коалиция, без да изложи съображения, счита, че искането в тази му част е основателно.

Народното събрание, МС, СЕМ считат, че и това искане е неоснователно. Нормата имала за цел да отстрани оперативен пропуск в закона, тъй като надзорният орган нямал способ да упражнява правомощията си.

Според редакцията на § 13, с който е създадена т. 12 на чл. 32 ЗИДЗРТ, СЕМ може да издава задължителни указания за изпълнението на лицензиите за радио- и телевизионна дейност.

Конституционният съд приема, че така формулираните правомощия на СЕМ не определят съдържанието и характера на указанията и не съдържат правила, чрез които да се ограничи свободата на словото и да се създаде възможност за упражняване на цензура. Така при наличието на обща норма СЕМ трябва да се съобразява с разпоредбата на чл. 9 ЗРТ, прогласяващ свободното създаване на програми и изключване на цензурирането под каквато и да е форма.

Що се отнася до предвидената възможност в § 13, с който е създадена т. 12 на чл. 32 ЗИДЗРТ, да бъдат давани указания, то те могат да се отнасят единствено по въпроси, които са регламентирани в закона по изпълнението на съдържанието на лицензиите, посочени в чл. 110 ЗРТ. Към тях се включват и задълженията за спазване на чл. 6, ал. 3 , чл. 7, 10 и 19 ЗРТ и график за постигане на определените в чл. 10, ал. 2 и 3 съотношения. Последните изброени текстове на ЗРТ обаче не включват намеса в съдържателната част на програмите, а чл. 11 ЗРТ в кадровата политика на операторите.

Поради изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 Конституционният съд

РЕШИ:

Отхвърля искането на 50 народни представители от ХХХIХ Народно събрание за обявяване на противоконституционността на следните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията (ДВ, бр. 96 от 2001 г.):

Параграф 1, с който в чл. 3, ал. 2 са добавени думите " или регистрации"; § 6, с който е изменен чл. 20, ал. 1 , в частта относно думите "чрез регистрирането или"; § 13, т. 2, с който в чл. 32, ал. 1 се създават нови т. 12, 13, 14, 15 и 16; § 23, с който в чл. 102, ал. 1, т. 2 е изменена и са добавени думите "такси за регистриране"; § 25, т. 2, с която в чл. 105 е създадена ал. 6; § 26, с който в чл. 106 е създадена ал. 3; § 34, с който е изменен чл. 116 ; § 35, 36, 37, 38, с които са създадени съответно чл. 116а , 116б, 116в и 116г; § 42, т. 2, с която в чл. 121 е създадена ал. 2; § 44, с който е създаден чл. 123а ; § 45, с който е изменена ал. 3 на чл. 125 ; § 46, с който е създаден чл. 125а ; § 48, с който е създаден чл. 126а в частта му относно ал. 3 и 4; и § 53 от преходните и заключителните разпоредби.

Решението е подписано с особено мнение от съдиите, както следва: Неделчо Беронов - § 13, 26, 34, 37, 42, 44, 45, 46 и § 53, ал. 1, и Васил Гоцев - § 1; § 6 (чл. 20, ал. 1 ); § 13 (без чл. 32, ал. 1, т. 12 ); § 23 (чл. 102, т. 2 ); § 25; § 26 (чл. 106, ал. 3 ); § 34, 35, 36, 37, 38; § 42 (чл. 121, ал. 2 ); § 43, 44, 45 (чл. 125, ал. 2 и 3 ); § 46; § 48 и § 53.

Председател: Христо Данов

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ

на конституционни съдии по к.д. № 17 от 2001 г.

Васил Гоцев

Подписах решението с особено мнение по следните съображения:

I. Относно нарушение по чл. 19, ал. 2 от Конституцията .

Член 1, ал. 1 ЗРТ постановява, че законът урежда радио- и телевизионната дейност. Алинея 2 определя, че радио- и телевизионна дейност е създаване на радио- и телевизионна програма и допълнителна информация чрез съответно разпространение,които са предназначени за непосредствено приемане от неограничен брой лица. Оттук следва, че ЗРТ урежда създаването, производството на радио- и телевизионни програми, предназначени за разпространение, а не самото тяхно разпространение. Режимът на разпространение е предмет на Закона за далекосъобщенията. Член 1 от него казва, че той "урежда обществените отношения, свързани с осъществяване на далекосъобщенията в Република България". Изводът е, че като разглеждаме регламентацията, установена със ЗИДЗРТ, трябва да имаме предвид, че това се отнася до процеса на създаване, производство на програми, а не до тяхното разпространение.

До изменението на Закона за радиото и телевизията (ДВ, бр. 96 от 2001 г.) съществуваше еднакъв режим за всички производители на програми - лицензионен. С изменението на закона се създава двойствен режим с оглед способа, чрез който се разпространява програмата. Съгласно § 25 ЗИДЗРТ чл. 105, ал. 1 ЗРТ определя, че радио- и телевизионна дейност чрез използване на налични и/или изграждане, поддържане и използване на нови далекосъобщителни мрежи за наземно радиоразпръскване се осъществява въз основа на лицензия. За разпространението по неназемен начин е достатъчна регистрация.

В становището на Народното събрание по настоящото дело се поддържа, че не следва да бъдат подлагани на един и същи режим тези, които искат нещо от държавата, и тези, които с нищо не я ангажират. Сочат се извадки от Решение № 7 от 1996 г. на КС (ДВ, бр. 55 от 1996 г.), в което се дава препоръка за смекчаване на лицензионния режим при посочените случаи и минаването към регистрационен. Следва да се отбележи обаче, че решението и цитираните пасажи не се отнасят за съдържателната част, за създаването на програма, а за нейния пренос, нейното разпространение - далекосъобщителната част. Решението е във връзка с "достъпа до ефира", а не във връзка със създаването на програма. Параграф 46 ЗИДЗРТ, с който се създава новия член 125а ЗРТ , установява регистрационен режим за лицата, които желаят да създават програми за разпространение чрез неназемен технически способ, а не урежда самото пренасяне на програми. Създаването на една програма не е свързано с това как тя ще бъде пренесена.

Двойствен режим за създаването на програми установява най-напред неравнопоставено положение на едни стопански субекти в сравнение с други. Наред с това се създава неравнопоставеност и по отношение на консуматорите на съответните програми. С издаването на лицензията, която ще постави определени правила, с които не са длъжни да се съобразяват производителите на програми, които са само регистрирани, на консуматорите ще бъде предоставен различен продукт в зависимост от това дали създателят на програмата има лиценз, или е само регистриран.

Различието създава и различни условия за работа на субектите, които произвеждат програми. Установяват се привилегии за едни и едновременно с това по-строго третиране на други. Всичко това нарушава чл. 19, ал. 2 от Конституцията . Създаването на една радио- и телевизионна програма става по начало при еднакви условия независимо от това как тя ще се пренесе - наземно или неназемно. Различният режим, въведен със ЗИДЗРТ, поставя производителите при различни правни условия. Не дава никакво основание за това начинът, по който програмата ще се пренася. Произведена веднъж, програмата може да се предава по единия или по другия начин в зависимост от това кому ще я предостави производителят за разпространение.

Неравенствата, създадени от ЗИДЗРТ с оглед различното третиране на създадените програми с лиценз и чрез регистрация, са значителни:

- съгласно чл. 109, ал. 1 ЗРТ лицензиите се издават за срок 15 години, докато съгласно чл. 125, ал. 7 регистрациите са безсрочни;

- при отнемане или прекратяване на лицензия за програма на някакво основание се прекратява и съответната далекосъобщителна лицензия (чл. 121 , чл. 123а ЗРТ ), докато от заличаване на регистрацията, поради системни нарушения на закона (чл. 126а, ал. 4 ЗРТ ), не следва и отнемане на съответната далекосъобщителна лицензия;

- различни са имуществените санкции при нарушение на лицензионния режим и на режима на регистрация. Разбира се, право на законодателя е да определи една или друга санкция, но в случая се определят различни санкции за една и съща дейност - създаване на програми;

- лицензираните оператори имат национален, регионален или местен обхват. Това произтича от чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗРТ. При регистрираните оператори не се поставят такива ограничения (чл. 125а, ал. 4, изр. 2 ЗРТ). По този начин те добиват национален обхват;

- различието в срока и обхвата на действие на лицензираните и регистрираните оператори ги поставя в неравностойно положение и в осъществяване на тяхната стопанска дейност - предвиждани инвестиции и т. н.;

- лицензирането на операторите, които осъществяват радио- и телевизионна дейност, засяга и въпросите за националната сигурност. Поставянето на едни оператори извън контрола от тази гледна точка създава не само неравнопоставеност, но и засяга националната сигурност. Регистрационният режим прави невъзможно поставянето на специфични условия в нейна защита, което някога се налага и не дава възможност за контрол и санкциониране. В лицензията например могат да се съдържат условия, че при определени обстоятелства програмата ще трябва да отговори на определени нужди на националната сигурност. Това не може да стане при регистрация. Като се има предвид, че обхватът на предавателите чрез сателит и кабели е особено широк, няма основание те да се поставят извън действие на правила за защита на националната сигурност, каквито дава възможност лицензионният режим;

- чл. 19, ал. 2 от Конституцията , като създава и гарантира на всички граждани еднакви условия за стопанска дейност, защитава и потребителя. От текста следва, че и защитата на потребителя трябва да е еднаква. Със създаването на различен режим за различни производители на програми, при който едни от тях са длъжни да съобразяват определени правила, установени с лицензията, а други не, се установява неравнопоставеност и на аудиторията относно продукта, който й се поднася. В случаи на лицензия, той ще бъде съобразен с правилата, които тя поставя, а при регистрационния режим всичко ще бъде предоставено на усмотрението на производителя. Еднообразното регулиране на програмите в съдържателно отношение, без значение как се пренасят, гарантира и еднаквата закрила, която Конституцията дава на потребителя.

Регламентацията на програмите не следва да се поставя в зависимост от начина, по който те стигат до зрителя. Така е, защото какъвто и да е този начин - наземен или неназемен, програмата се приема еднакво от него. С отпадането на лицензиите за някои програми отпада възможността за изрично записване на ред конкретни задължения на регистрираните оператори, които лицензираните оператори ще имат. Регистрираните оператори например няма да бъдат длъжни да съблюдават определено техническо качество при производство на програмите, каквото би се поставило като условие при даване на лицензията;

- измененията на закона въвеждат така нареченото обвързано лицензиране на радио- и телевизионните оператори за програми, от една страна, и на същите лица като далекосъобщителни оператори за наземно разпространение на програми чрез радиочестотен спектър. При получаване, отнемане, прекратяване или прехвърляне на лицензията за програма автоматически се извършва същото и по лицензията по Закона за далекосъобщенията за разпространение на съответната програма чрез спектър. До изменението ЗРТ предвиждаше отделно лицензиране на съдържанието и отделно лицензиране на разпространението. Не всеки оператор прави и програма. Може да има стопански субекти, които само да разпространяват, но не и да произвеждат програми. С въведеното с изменението и допълнението на закона обвързано лицензиране на наземните разпространители тази възможност се отнема, а това поставя в неравно положение тези стопански субекти, които едновременно и произвеждат, и разпространяват програми от субектите, които не желаят да произвеждат програми, а само да ги разпространяват. Обвързаното лицензиране действа при аналоговата индустрия, но е неприложимо при цифровата, чрез която един разпространител може да обслужва редица програми. По този начин се създава неравнопоставеност между аналоговата и цифровата индустрия. Предвиденият лицензионен режим в § 34 ЗИДЗРТ, с който се изменя чл. 116 ЗРТ, и процедурата по чл. 116а , 116б, 116в, 116г ЗРТ, създадени с § 35, 36, 37 и 38 ЗИДЗРТ, за лицензиране на програма и разпространение е неприложима по отношение кандидатите за цифрова телевизия и радио, тъй като един разпространител има техническата възможност да разпространява повече от една програма. Ако един производител на програма, който е под режима на лицензия, бъде едновременно и лицензоносител на разпространението, може да лиши от възможност да излъчват свои програми чрез него други производители на програми, които са ги само регистрирали, но които ползват цифровия разпространител на този, който е добил лицензия, и за програма, и за разпространение. Ако на лицензирания се отнеме лицензът, тогава автоматически и останалите производители на програми, които са ползвали цифровия разпространител, ще загубят възможност да упражняват своята дейност.

II. Относно нарушения по чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията .

В Решение № 33 от 1998 г. (ДВ, бр. 147 от 1998 г.) Конституционният съд посочва, че суверенните права по радиочестотния спектър осъществява единствено държавата и само тя може да издава разрешения за извършване на дейности чрез радиочестотен спектър, както и че тя не може да отстъпи тези права на недържавен орган, защото това е нарушение на Конституцията. При наличието на чл. 18, ал. 3 от Конституцията предоставянето на спектъра и геостационарната орбита за ползване не може да не се извършва само от държавен орган. В същото решение се казва, че държавата чрез определен от закона държавен орган лицензира всяка дейност, осъществявана чрез ползване на радиочестотния спектър. Конституционният съд е имал случаи да вземе категорично становище, че регулаторният орган за радио и телевизия не е държавен орган. Съветът за електронни медии, създаден с измененията и допълненията за Закона за радиото и телевизията, се конституира по същия начин, както и предшествалият го НСРТ. Затова изразеното от КС досега по отношение на НСРТ има пълна сила и за СЕМ. Както в Решение № 21 от 1996 г. (ДВ, бр. 102 от 1996 г.), така и в Решение № 10 от 1999 г. (ДВ, бр. 60 от 1999 г.) КС се е произнесъл, че регулаторният орган за радио и телевизия, тогавашният НСРТ, е недържавен орган. В Решение № 21 от 1996 г. се казва, че НСРТ може да дава само становище по разрешенията. Отбелязва се, че "съгласно чл. 18, ал. 3 от Конституцията , държавата упражнява суверенни права върху радиочестотния спектър и неоспоримото й право и задължения да разпределя наличните честоти включва и правото й да получава консултативни становища от когото намери за добре". По-нататък се пояснява, че предвиденото (в чл. 15, т. 2 ЗРТ ) нито задължава, нито ограничава компетентния държавен орган да предостави исканата концесия. Няма никакво основание КС да се отклони от изразеното досега свое становище и да приеме, че СЕМ като недържавен орган ще може да лицензира дейност, осъществявана чрез радиочестотен спектър. Приемането на разрешението, което дава ЗИДЗРТ, означава рязък завой в практиката на Конституционния съд създаване на противоречива практика. Така е, макар че съгласно § 13 ЗИДЗРТ изменението на чл. 32, ал. 1 и създадената нова т. 13 от ЗРТ регулиране на съобщенията дава предварително информация на СЕМ относно техническите параметри, необходими за наземно радиоразпръскване на радио- и телевизионни програми за посочените от СЕМ населено място, регион или за цялата територия на Република България, включително свободни радиочестоти, допустими мощности на излъчване, както и друга необходима техническа информация. Дадената впоследствие от КРС лицензия не променя нещата. Останалото правомощие на КРС е само формално, защото КРС няма никаква друга възможност освен да предостави лицензията на този, за когото е взел решение СЕМ. По този начин се заобикаля конституционно установеното с чл. 18, ал. 3 от Конституцията право и задължение на държавата да осъществява пряко суверенни права върху радиочестотния спектър. Фактически тези права преминават с новата законова уредба върху един недържавен орган, какъвто е СЕМ, а КРС само формално изпълнява неговото решение.

По изложените по-горе доводи смятам, че противоречат на чл. 19, ал. 2 и на чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията: § 1, § 6 (относно чл. 20, ал. 1 ЗРТ), § 13 (без чл. 32, ал. 1, т. 12 ЗРТ ), § 23 (относно чл. 102, ал. 1, т. 2 ЗРТ ), § 25, § 26 (относно чл. 106, ал. 3 ЗРТ ), § 34, 35, 36, 37, 38, § 42 (относно създадената нова ал. 2 на чл. 121 ЗРТ ), § 43, § 44, § 45 (относно изменението на чл. 125, ал. 2 и 3 ЗРТ ), § 46, § 48 и § 53 ЗИДЗРТ.

Съдия: Васил Гоцев

Неделчо Беронов

Подписах решението от 26 март 2002 г. по к. д. № 17 от 2001 г. с особено мнение по някои от оспорените разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията (ЗИДЗРТ). Съображенията ми са следните:

1. Радиочестотният спектър и позициите на геостационарната орбита са специфични обекти, общочовешко достояние, и ползването им от отделните държави се осъществява посредством международни споразумения (Решение № 18 от 1998 г. по к. д. № 17 от 1998 г. - ДВ, бр. 77 от 1998 г.). Те са ограничен ресурс и държавата осъществява суверенни права върху тях, като определя със закон реда и условията, при които предоставя разрешения (лицензии) за използването им - чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията .

Държавата не може да се откаже от конституционно предоставените само на нея права и да ги отстъпва на недържавен орган, защото това ще бъде нарушение на Конституцията (Решение № 33 от 1998 г. по к. д. № 30 от 1998 г. - ДВ, бр. 147 от 1998 г.).

Както радиочестотният спектър, така и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения, са еднакво третирани в чл. 18 от Конституцията , което изисква еднаква правна уредба и на законово ниво. Това не е спазено със ЗИДЗРТ. В неговите разпоредби е предвидено участие на държавата - в лицето на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС), само когато радио- или телевизионните програми се разпространяват чрез наземно радиоразпръскване, т.е. чрез излъчване от наземни радиопредаватели. Когато разпространението на програмите става чрез спътник, т.е. чрез използване позициите на геостационарната орбита,определени за страната ни с международни споразумения, ЗИДЗРТ не предвижда никакво участие на държавата, макар тя и в тези случаи да има суверенни права. Същият закон елиминира изцяло държавата при разпространение на програми чрез позиции на геостационарната орбита, определени за страната ни, като с § 46 създава чл. 125а , според който "Лицата, които желаят да създават радио- или телевизионни програми за разпространение чрез способи, различни от наземното радиоразпръскване, подлежат на регистрация",а тя се извършва от недържавния орган Съвет за електронни медии (СЕМ). Становището на законодателя, приел ЗИДЗРТ, че държавата не трябва да участва, когато радио- или телевизионните програми се разпространяват чрез позиции на геостационарната орбита, определени за страната ни, е ясно изразено в § 53, ал. 1 , според който заварените притежатели на лицензии за осъществяване на радио- или телевизионна дейност чрез сателит минават на регистрационен режим.

Посочените § 46 и § 53, ал. 1, както и § 13 - чл. 32, ал. 1, т. 13 и 14 ; § 26 - чл. 106, ал. 3 ; § 34 - чл. 116 ; § 37 - чл. 116в, ал. 1, 2 и 4 предвиждат държавно участие само при разпространение на програми чрез наземно радиоразпръскване, но не и чрез спътник, т.е. чрез позиции на геостационарната орбита, определени за страната ни с международни споразумения. Поради това тези разпоредби на ЗИДЗРТ противоречат на чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията .

Законът за радиото и телевизията трябва да съдържа уредба, отговаряща на чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията, независимо дали в момента на приемането му се прилагат техническите способи за далекосъобщения, посочени в същата конституционна разпоредба, или това ще стане в бъдеще, по време на действието на закона. Същият законодател в сравнително кратко време след приемане на оспорения ЗИДЗРТ постъпи именно така, като извърши промени в Закона за далекосъобщенията (ЗД) (ДВ, бр. 112 от 2001 г.) и изцяло хармонизира чл. 27, ал. 4 ЗД с чл. 18, ал. 3 и 5 от Конституцията .

2. Суверенните права на държавата върху радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за страната ни, са сведени само до даване на информация от държавния орган КРС на недържавния СЕМ има ли свободни радиочестоти и какви са техните параметри (§ 13 - чл. 32, ал. 9, т. 13 ). Държавният орган е лишен от право на преценка. Той е ангажиран от решението на СЕМ както при издаването на далекосъобщителна лицензия, така и при нейното прехвърляне (§ 26 - чл. 106, ал. 3 ), прекратяване (§ 42 - чл. 121, ал. 2 ), отнемане (§ 44 - чл. 123а ), продължаване (§ 45 - чл. 125, ал. 3 ). В създадения с § 37 чл. 116в, ал. 2 дори е предвидено, че СЕМ след провеждане на конкурс взема решение за издаване не само на лицензия за радио- или телевизионна дейност, но и на индивидуална лицензия за далекосъобщителна дейност. С това суверенните права на държавата по чл. 18, ал. 3 от Конституцията се предоставят на недържавен орган. В посочените разпоредби на ЗИДЗРТ участието на държавата е сведено само до информиране има ли или не свободни радиочестоти. Това противоречи на характера на правата на държавата по чл. 18, ал. 3 от Конституцията. Те са суверенни, т.е. с възможно най-широк обхват, включват преценка не само дали, но и на кого да се предоставят радиочестотният спектър и позициите на геостационарната орбита, определени на държавата ни с международни споразумения.

Поради изложеното, посочените разпоредби на ЗИДЗРТ са противоконституционни.

3. С § 25 се създава ал. 6 към чл. 105 , според която кандидатите за лицензия за радио- или телевизионна дейност трябва да представят на СЕМ документи за произхода на капитала за последните 3 години, включително заверен счетоводен отчет.

Създадената с § 46 ал. 2 на чл. 125а предвижда, че желаещите да се регистрират трябва да представят на СЕМ документите по чл. 111 , който текст също е изменен (с § 29),но само за това пред кой орган се подава заявлението - вместо пред държавната КРС пред недържавния СЕМ. В останалата му част, съдържаща изчерпателно изброяване на прилаганите към заявлението документи, промяна няма. Между тези документи в т. 6 е посочена декларация, че не са налице обстоятелствата по чл. 105, ал. 4 , но не и по новосъздадената ал. 6, отнасяща се до произхода на капитала. Член 105 сега има нова ал. 6, но към нея чл. 111 не препраща със ЗИДЗРТ и именно в това е разликата между кандидатите за лицензиране и тези за регистрация - само първите представят данни за произхода на капитала им през последните 3 години, а всички ще извършват радио- или телевизионна дейност. Данни за произхода на капитала са необходими по едни и същи съображения, защото дейността е една и съща независимо от техническия начин на осъществяването й. Неоправдано са създадени различни правни условия за една и съща стопанска дейност, с което е нарушен чл. 19, ал. 2 от Конституцията . Поради това § 46 - чл. 125а, ал. 2 , е противоконституционна разпоредба.

Съдия: Неделчо Беронов

обратно нагоре